II SAB/Łd 177/14

Dnia 13 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi R. J. i D. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy legalności budowy budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy A w B., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących R. J. i D. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Pismem z dnia [...] R. i D. J. wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W treści skargi wskazali, że bezskutecznie minął wyznaczony termin załatwienia sprawy w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ulicy A nr 23 na działce nr 455 w obrębie [...] Postanowieniem z dnia [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia ww. sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Skarżący oświadczyli, że do dnia 23 września 2014 r. nie otrzymali żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W związku z powyższym R. i D. J. wnieśli o wymierzenie organowi kary finansowej, aby zdyscyplinować organ nadzoru budowlanego do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie przedmiotowej skargi. Organ podniósł, że zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2012 r. wszczął na wniosek R. J. postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w B. przy ulicy A nr 23 na działce nr ewid. 455 w obrębie [...]. W dniu 14 marca 2012 r. przeprowadził oględziny wyżej wymienionego obiektu budowlanego, w wyniku których ustalono, iż obiekt został wybudowany w latach 1977-78 przez H. i E. M. W dniu kontroli obecni właściciele obiektu nie przedstawili dokumentów prawnych dotyczących budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania, a z uwagi na brak pozyskania archiwalnej dokumentacji techniczno-budowlanej odstąpiono od wykonania pomiarów wewnątrz budynku. R. i D. J. zakwestionowali usytuowanie okien na elewacji zachodniej w sytuacji, gdy budynek zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy oraz legalność istniejących nasadzeń w postaci drzew w związku z ewentualnymi kolizjami z siecią gazową i wodno-kanalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, że wystąpił do archiwum zakładowego Urzędu Miasta B. o udostępnienie wszelkich dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Urząd Miasta B. udostępnił poświadczoną za zgodność kopię pozwolenia na budowę wraz z towarzyszącą dokumentacją. Z kolei dnia 10 maja 2012 r. U. Z. i S. M. przedłożyli odnalezione kserokopie rzutu parteru obiektu przy ulicy A nr 23 w B. z naniesionymi przez projektanta obiektu poprawkami i zmianami. Dnia 22 maja 2012 r. do akt sprawy dołączono kolejne dokumenty znajdujące się w materiałach archiwalnych Urzędu Miasta B., które błędnie zostały zakwalifikowane jako dokumenty dotyczące posesji przy ulicy A nr 21 w B., m.in. dziennik budowy nr 52/77 wydany do pozwolenia na budowę znak: [...] z dnia [...]. oraz zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytku, złożone przez E. i H.M. z dnia 23 września 1987 r. W ocenie organu uzyskane dokumenty potwierdzają jednoznacznie legalność budowy przedmiotowego obiektu. Ponownych oględzin budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ulicy A nr 23 w B. dokonano w dniu 30 maja 2012 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył przedmiotowe postępowanie z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...]. W dniu 23 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi na rozstrzygnięcie organu II instancji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Następnie postanowieniem nr [...] organ II instancji, po rozpatrzeniu skargi na bezczynności państwa J., wyznaczył dodatkowy termin zakończenia prowadzonego postępowania do dnia 30 czerwca 2014 r. W dalszej kolejności S.M. złożył wniosek o dopuszczenie dodatkowego materiału dowodowego w postaci projektu technicznego, który był załączony do złożonych dokumentów odbiorowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przychylił się do wniosku S.M. występując w dniu 29 września 2014 r. do Urzędu Miasta B. z prośbą o ponowne przekazanie dokumentów odbiorowych dotyczących przedmiotu postępowania. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 30 września 2014 r. Urząd Miasta B. wyjaśnił, iż nie przekazywał przedmiotowych dokumentów stronom postępowania. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, iż zakres postępowania należy do szczególnie skomplikowanych i wymaga zebrania niezbędnego materiału dowodowego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Brak dokumentacji projektowej czy też błędy formalne w wydanych dokumentach prawnych dotyczących procesu inwestycyjnego przedmiotu postępowania utrudniają prowadzenie sprawy. Dodatkowe komplikacje powodują zarzuty podnoszone przez jedną ze stron postępowania w zakresie wiarygodności zebranych przez organ dokumentów. Zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników i środków finansowych powoduje, iż organ wybiera kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. Poza tym liczne uczestnictwa w postępowaniach prowadzonych w organach ścigania utrudniają planowe czynności inspektoratu. W piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. R. i D. J. podnieśli, że przedmiotem postępowania, oprócz wymienionych przez organ nadzoru okien w budynku należącym do U. Z. i S. M., są drzwi w ścianie zachodniej (od granicy) oraz balkon na połowie budynku (na piętrze), a także odkryte schody (na parterze) budynku. Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego pominął również fakt samowolnego zabudowania części schodów na parterze (w formie okien) oraz zwiększenia powierzchni użytkowej budynku poprzez zabudowę balkonów w ścianie południowej. Ściana północna zgodnie z planem powinna być zaniżona, czego również nie dostrzegł PINB w B. Poza tym skarżący wskazali, że organ nadzoru nie dokonał pomiaru powierzchni użytkowej budynku do czego był zobowiązany, a przedmiotowy budynek jest zlokalizowany w odległości 3,29 m od granicy, a nie - jak podał organ - mniejszej niż 3,00 m. Zgromadzona w sprawie dokumentacja dostarczona m.in. przez S.M. i U.Z. oraz pozyskana z archiwum Urzędu Miasta w B. wymaga dokonania wszechstronnej oceny pod względem wiarygodności zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2013 r. Tymczasem organ nie wykonał wyroku sądu, lecz pozyskał nowe dokumenty w sprawie. Zdaniem skarżących obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru nie wyjaśnił, na czym polega wskazana przez niego niespójność dokumentów uzyskanych z Urzędu Miasta z dostarczonymi przez S.M. i U. Z. Ponadto skarżący wskazali, że od wyroku Sądu upływa 16 miesięcy, a od postanowienia WINB w Ł., dotyczącego dodatkowego terminu zakończenia postępowania do 30 czerwca 2014 r., upływa 6 miesięcy, a organ dalej pozostaje w bezczynności. Dodali, że organ prowadzi przewlekle postępowanie, prowadząc korespondencję z Urzędem Miasta. Ich zdaniem twierdzenia organu o nadmiarze obowiązków i kontrolowaniu wyłącznie obiektów, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia, pozostają w sprzeczności z wiadomym im działaniem tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Zatem skarga taka jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1–3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu wynikającej z braku wydania w przewidzianym przez ustawę terminie decyzji lub postanowienia lub też w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przed wniesieniem skargi do sądu konieczne jest złożenie zażalenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.", do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpali tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Dalej zaznaczyć należy, że orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 114/13, w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 81/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 124/14, w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 94/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. W tym miejscu wskazać należy, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada określona w art. 12 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 3 i 4 K.p.a. wskazuje terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do powyższych przepisów załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Zgodnie zaś z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). O bezczynności nie można zatem mówić wówczas, gdy organ podejmuje czynności procesowe w celu załatwienia sprawy i jednocześnie zawiadamia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w przewidzianych przez prawo terminach. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że określone w art. 35 § 3 K.p.a. terminy mają zastosowanie również do rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącej kontynuację postępowania po wyroku uchylającym wydaną w sprawie uprzednio decyzję. Z akt sprawy niniejszej wynika, że dnia 23 sierpnia 2013 r. wydany został wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].[...]w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym 455 przy ulicy A nr 23 w obrębie nr [...] w B. W powołanym wyroku Sąd nakazał w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia uregulowań odnoszących się do oceny legalności obiektów i robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. otrzymał zaskarżony wyrok w dniu 3 grudnia 2013 r. i od tego momentu zobligowany był do ponownego załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a. Podkreślić również należy, że w dniu 14 maja 2014 r., po rozpoznaniu zażalenia D. i R. małżonków J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Termin ten nie został zachowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Do dnia rozprawy w tut. Sądzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w zasadzie podjął tylko jedną czynność procesową, a mianowicie zwrócił się do Urzędu Miasta B. z prośbą o przekazanie oryginalnych archiwalnych dokumentów dotyczących zawiadomienia o oddaniu do użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym 455 przy ulicy A nr 23 w obrębie nr [...] w B. Czynność ta została podjęta już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego przez R. i D. małżonków J. i stanowiła następstwo wpływu do organu wniosku właściciela przedmiotowej nieruchomości S. M. o dopuszczenie dowodu z "projektu budynku", który stanowił załącznik do zawiadomienia z dnia 23 września 1987 r. o oddaniu obiektu budowlanego do użytku. Działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie odniosło rezultatu, bowiem Urząd Miasta B. odpowiadając na wezwanie udzielił informacji, iż kserokopie wszystkich odnalezionych w archiwum zakładowym dokumentów dotyczących zawiadomienia o oddaniu do użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym 455 przy ulicy A nr 23 w obrębie nr [...] w B. zostały już wcześniej przekazane organowi wraz z pismem z dnia 17 maja 2012 r. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać, że niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje bezczynny. Od dnia otrzymania wyroku tut. Sądu uchylającego wydane w sprawie decyzje (3 grudnia 2013 r.) do dnia orzekania przez Sąd (13 stycznia 2015 r.), organ nie zdołał ocenić wiarygodności posiadanej dokumentacji i ewentualnie pozyskać dodatkowego materiału dowodowego umożliwiającego rozpoznanie i zakończenie sprawy. Należy zaznaczyć, że organ nie tylko nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, ale uchybił również obowiązkowi zawiadamiania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, do czego był zobligowany na podstawie art. 36 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy legalności budowy budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy A nr 23 w B., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Argumentacja organu co do trudności kadrowych oraz finansowych, a nadto nadmiaru obowiązków nakładanych na organ nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności w rozpatrywaniu sprawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu (por. wyrok WSA: w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 109/14, w Bydgoszczy z dnia 28 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 64/14, w Krakowie z dnia 6 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 242/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ w sposób oczywisty i nieuzasadniony uchybił obowiązkowi zachowania podstawowych terminów załatwienia sprawy oraz dodatkowemu terminowi wyznaczonemu przez organ wyższego stopnia, prowadząc ponownie postępowanie po wyroku uchylającym decyzje. Strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia sprawy w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego niezależnie od stopnia skomplikowania sprawy. Problemy organizacyjne organu nie mogą powodować negatywnych skutków dla stron postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od dnia 13 lutego 2012 r., w tym czasie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. parokrotnie wyznaczał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy. Wydana decyzja o umorzeniu postępowania oraz decyzja utrzymująca ją w mocy zostały uznane za podjęte z naruszeniem prawa i wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2013 r. Pomimo uchylenia przez tut. Sąd decyzji organ nie podjął dalszych działań celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonanie jednej czynności procesowej, już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, nie oznacza w żadnym razie przerwania stanu bezczynności. Stąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a zdanie drugie, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. W zaistniałym stanie rzeczy Sąd uwzględnił wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny zważywszy na celowość takiego orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywnę w kwocie 1000 zł orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku uznając ją za adekwatną do stopnia naruszenia prawa, a jednocześnie dyscyplinującą organ i przymuszającą do podjęcia działań zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji wyroku. IB