II SAB/Łd 207/15

Dnia 5 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 roku sprawy ze skargi Ł. K. na bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS W dniu [...] Ł.K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł., wnosząc o; 1. zobowiązanie go do udzielenia żądanej informacji publicznej w formie zgodnej z wnioskiem w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracowników odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie; 3. nałożenie na organ administracji kary przewidzianej w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 7 września 2015r. drogą elektroniczną zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej w postaci "wszystkich dokumentów wynikających z zamówień publicznych za realizacje których odpowiada firma A Sp. z o.o. (np. umowy protokoły odbioru, faktury, raporty), wszelkiej korespondencji z pracownikami firmy A Sp. z o.o. począwszy od istnienia MPU do dnia upływu terminu odpowiedzi na złożony wniosek, wszelkiej korespondencji wewnętrznej MPU w Ł. gdzie pojawia się wątek współpracy z firmą A. Sp. z o.o., wszystkich raportów z wykorzystania asysty technicznej, o którym mowa w piśmie [...] (...)". Wniosek zawierał żądanie dostarczenia dokumentów w formie papierowej na wskazany przez skarżącego adres. Pismem z dnia 21 września 2015r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty zostaną udostępnione w terminie do dnia 6 listopada 2015r. z uwagi na obszerność koniecznej do wyszukania dokumentacji z bardzo długiego – prawie 10-letniego okresu, jak również ze względu na ich przechowywanie w różnych komórkach organizacyjnych oraz archiwum zakładowym. Jednocześnie poinformowano również wnioskodawcę, że za udostępnienie dokumentów zostanie naliczona opłata w wysokości 6 groszy za stronę, która zawiera koszty papieru, tonera i zużycia drukarki. W piśmie zwarto nadto przewidywanie, że udostępniona dokumentacja może przekroczyć tysiąc stron. W dniu 6 października 2015r. wnioskodawca zmodyfikował żądanie w zakresie formy udostępnienia informacji wskazując, iż winno ono nastąpić w postaci elektronicznej poprzez przesłanie na adres poczty elektronicznej w formie uporządkowanego archiwum w formacie ZIP. Wskazał również, że "argumentacja powodów opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej, użyta w odpowiedzi na wniosek jest w tym wypadku chybiona, gdyż sprawa dotyczy znacznie krótszego okresu.", bowiem początek asysty firmy A Sp. z o.o. datuje się grudzień 2013r. W dniu 6 listopada 2015r. wnioskodawca otrzymał od organu na adres poczty elektronicznej odpowiedź na wniosek jednakże w innej formie niż wnioskowana. Żądane dokumenty zostały bowiem przesłane w formie archiwum .7Z nie zaś ZIP, co uniemożliwia wnioskodawcy ich otwarcie bez zainstalowania dodatkowego oprogramowania. Skarżący podniósł zatem, że żądana informacja publiczna nie została mu udostępniona w formie wskazanej we wniosku. Nie został on również poinformowany o przyczynie jej nieudzielenia w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż żądana informacja została skarżącemu udostępniona w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Kompresja do formatu 7-ZIP wynikała z wielkości przesyłanego skarżącemu archiwum (2GB) oraz ograniczeń poczty organu (załącznik nie może być większy niż 10 MB). Archiwum zostało podzielone na 201 plików, części 7 – ZIP, co już skutkowało wysłaniem do skarżącego ponad 200 e-maili. Program 7 –ZIP pozwala na kompresję 30-70 % większą niż ZIP. Kompresja do formatu ZIP zwiększyłaby jedynie ilość wysłanych wiadomości. Program 7-ZIP jest programem darmowym, powszechnie dostępnym. Ułatwia on a nie utrudnia rozpakowanie przesłanych dokumentów. Na marginesie wskazano również, że skarżący posiada wykształcenie informatyczne. Jego wiedza specjalistyczna w kwestii dostępności oraz popularności programu do kompresji jest zatem bezsporna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006r., sygn.akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn.akt I OSK 646/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://oreczenia.nsa.gov.pkl) Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Tytułem wstępu wskazać należy, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. w zakresie udostępniania informacji publicznej. Sporna w kontrolowanej sprawie pozostaje wszakże nie kwestia charakteru żądanej informacji czy też podmiotu obowiązanego do jest udostępnienia, bowiem żadna z powyższych kwestii w świetle regulacji art. 4 ust. 1 pkt 4 i 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, lecz skuteczność udzielenia informacji w związku z przesłaniem jej skarżącemu w postaci skompensowanej do innego formatu niż oczekiwany przez wnioskodawcę. Poza sporem jest bowiem kwestia zmiany żądania w zakresie formy dostarczenia informacji (z "papierowej" na elektroniczną) oraz fakt jest doręczenia w dniu 6 listopada 2015r. na adres poczty elektronicznej skarżącego "spakowanej" do formatu 7-ZIP, zamiast oczekiwanego przez skarżącego formatu ZIP. Wymagało zatem rozważenia czy sposób i forma, zgodna z wnioskiem, o której stanowi art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 2058) obejmuje również wskazanie sposobu archiwizacji przesyłanych dokumentów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez pojęcie "sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku" należy rozumieć formę w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji. Przy czym formy te zostały alternatywnie przewidziane w art. 12 ust.2 u.d.i.p. Oznacza to, że udostępniając informację, podmiot jest zobligowany do posłużenia się jedną z form przewidzianych w tym przepisie. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014r., sygn.akt II SAB/254/13, w Opolu z dnia 24 stycznia 2012r., sygn..akt II SAB/Op 68/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Udostępnianie informacji publicznej polega więc nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią, ale również na możliwości uzyskania jej w utrwalonej formie. Wnioskodawca może domagać się udostępnienia informacji wyłącznie w sposób określony w tym przepisie, natomiast podmiot zobowiązany do udzielenia informacji musi zapewnić możliwość jej utrwalenia za pomocą wskazanych środków. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2007r., IV SA/GI 1357/06 i z 11 stycznia 2007r., IV SA/GI 1358/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeśli zatem wnioskodawca żąda przesłania informacji w formie elektronicznej na adres e-mailowy podmiot obligowany do jej udzielenia jej obowiązany, co do zasady, udzielić tej informacji we wskazany sposób. Nie oznacza to wszakże, że wnioskodawca może formułować żądania związane z formą archiwizacji przesyłanych danych, które pozostają dla organu wiążące. Wniosku takiego nie można wysnuć z przywołanego już art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., który ogranicza się do obowiązku przesłania informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. W rozpoznawanej sprawie żądana informacja została skarżącemu udzielona poprzez przesłanie jej na wskazany adres e-mailowy. Udostępnione pliki zostały spakowane przy pomocy programu 7-ZIP, który jest programem powszechnie dostępnym, możliwym do zainstalowania na każdym komputerze i bezpłatnym. Działa na systemach Windows 10 / 8 / 7 / Vista / XP / 2013 / 2008 / 2003 / 2000 / NT. Istnieje port w wersji na linię komend dla Linux/Unix. (informacje dostępne na stronie internetowej www.7-zip.org.pl) . W sposób nie budzący wątpliwości można zatem przyjąć, że zastosowana forma kompensacji plików jest powszechnie dostępna i odpowiednia dla przesyłanych informacji. Okoliczność natomiast, że skarżący dla ich rozpakowania będzie musiał zainstalować na swoim komputerze dodatkowe oprogramowanie, pozostaje dla tej oceny bez znaczenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantuje obywatelowi realny dostęp do tejże informacji, nie rodzi natomiast po jego stronie uprawnienia do formułowania oczekiwań innego rodzaju (np. związanych z formatem lub jakością kserokopii, pojemnością lub producentem nośnika, czy, jak w niniejszej sprawie, rodzajem stosowanej archiwizacji plików). Wbrew zarzutom skargi, żądana informacja została więc skarżącemu udzielona, bowiem nie kwestionował on faktu doręczenia mu 201 e-maili wraz z załącznikami, stanowiącymi dane żądane przezeń we wniosku, podnosząc jedynie niezgodną z żądaniem formę kompensacji plików. Rozważania wymagała natomiast kwestia terminowości udzielenia informacji, wobec tego, iż wniosek w tym zakresie złożony został w dniu 7 września 2015r., zaś informacja udzielona została w dniu 6 listopada 2015r. Zgodnie bowiem z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust.2) Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 14 maja 2014r., sygn.akt I OSK 1027/14 i z dnia 11 września 2012r., sygn..akt I OSK 1135/12 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 25 lutego 2015r., sygn..akt II SAB/wa 10/14 i w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2010r., sygn.akt II SAB/Kr 33/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie, organ w ustawowym terminie powiadomił skarżącego, iż żądana informacja, z uwagi na jej obszerność i konieczność zgromadzenia szeregu dokumentów wytworzonych na przestrzeni wielu lat, archiwizowanych w różnych miejscach, nie może zostać udostępniona w terminie 14 dni. Określił również termin jej udostepnienia, mieszczący się w granicach, określonych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W tym też terminie informacja została skarżącemu udzielona. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał bezczynny. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że skarga okazała się niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu. IB