II SAB/Łd 210/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. T.-C. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do rozpoznania wniosku M. T.-C. z dnia 5 lipca 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M.T.-C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc M.T.-C. złożyła skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie jej wniosku z dnia 5 lipca 2021r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że w dniu 5 lipca 2021r. złożyła drogą elektroniczną ePUAP oraz drogą pocztową wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilość urzędników zatrudnionych w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. w poniżej podanych wydziałach: 1.Wydziale Inspekcji i Kontroli – ilość zatrudnionych urzędników, w tym ilu z tych urzędników zatrudnionych jest na etatach i posiada uprawnienia budowlane, ilu projektowe, ilu wykonawcze oraz z jakim zakresie prawa budowlane posiadają zatrudnieni na etatach urzędnicy w tym wydziale; 2. Wydziale Orzeczniczo-Prawnym: - ilość zatrudnionych urzędników w tym ilu z tych urzędników zatrudnionych jest na etatach i posiada uprawnienia budowlane, ilu projektowe, ilu wykonawcze oraz w jakim zakresie prawa budowlanego posiadają zatrudnieni na etatach urzędnicy w tym wydziale. Ponadto skarżąca ww. wniosku poprosiła o wskazanie, czy w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zatrudnione są osoby niebędące urzędnikami tego Urzędu oraz czy one wykonują prace zlecone w zakresie orzecznictwa Prawa budowlane, ile osób pracowało w 2019r. i 2020r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił również, że w dniu 5 lipca 2021r. wpłynął do organu wniosek skarżącej dotyczący ilości urzędników zatrudnionych w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. w podanych wydziałach: Wydziale Inspekcji i Kontroli i Wydziale Orzeczniczo-Prawnym. Organ wskazał, że pismem z dnia 15 lipca 2021r. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek z dnia 5 lipca 2021r. Pismo to zostało przesłane do skarżącej w dniu 16 lipca 2021r. za pomocą platformy ePUAP, co potwierdza Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Zdaniem organu, udzielił on wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że do dnia 12 sierpnia 2021r. nie otrzymała ani drogą elektroniczną e-puap, ani drogą pocztową odpowiedzi od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dodała przy tym, że nie miał problemu odpowiedzieć w terminie w tej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – pismo z dnia 28 czerwca 2021r. znak: [...]. W piśmie z dnia 4 października 2021r. skarżąca wskazała, że przesłała dwa wnioski o tej samej treści, pierwszy w dniu 5 lipca 2021r. o godz. 14:36 i prosiła o przekazanie odpowiedzi drogą elektroniczną e-PUAP, a drugi w dniu 5 lipca 2021r. o godzinie 17:58 (zarejestrowany w dniu 6 lipca 2021r. w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł.), w którym poinformowała, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą ePUAP, gdyż ma możliwość leczenia w szpitalu na rehabilitacji od dnia 14 lipca 2021r. do dnia 4 sierpnia 2021r. Skarżąca dodała, że nie miała w tym czasie dostępu do ePUAP. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielania żądanej informacji i wymierzenie organowi grzywny. Piśmie z dnia 10 listopada 2021r. skarżąca m.in. poinformowała, iż do dnia 10 listopada 2021r nie otrzymała od organu odpowiedzi na swój wniosek z dnia 5 lipca 2021r. W kolejnych pismach skarżąca przesłała w załączeniu szereg różnych dokumentów, wydanych w różnych postępowaniach administracyjnych. Pismem z dnia 28 lutego 2022r. skarżąca ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, wskazała, że nie otrzymała odpowiedzi organu na jej drugi wniosek z dnia 5 lipca 2021r., w którym oświadczyła, że rezygnuje z dostarczania pism za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) (zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o które stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) (zwanej dalej u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie niekwestionowanym jest to, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W świetle powyższego należy uznać, że informacje, których skarżąca domagała się we wniosku z dnia 5 lipca 2021 r. stanowią informacje publiczne. Nie kwestionowano również, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jest w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Należy wskazać, że z art. 14 ust.1 u.d.i.p. wynika zasada, że to wnioskodawca określa w jaki sposób i w jakiej formie ma nastąpić udostępnienie informacji publicznej. Wskazanie wnioskodawcy jest wiążące dla podmiotu zobowiązanego, chyba że środki techniczne, którymi podmiot dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018r, I OSK 681/18, LEX nr 2616870). Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających ma zmianie nośnika danych. Nie jest możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej sposobu realizacji jego prawa do tej informacji, gdyż to żądający takiej informacji powinien wskazać formę jej udostępnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Wa 620/10, LEX nr 667335). Istotne znaczenie ma zatem precyzyjne skonkretyzowanie żądanego sposobu i formy, albowiem podmiot zobowiązany nie może subiektywnie, tj. bez zgody wnioskodawcy, dokonać ich zmiany. Organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądany przez wnioskodawcę sposób i formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności. W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii treści wniosku skarżącej z dnia 5 lipca 2021 r. W tym dniu skarżąca drogą elektroniczną e-PUAP o godzinie 14:36 złożyła wniosek o udostepnienie informacji publicznej prosząc o przekazanie odpowiedzi drogą elektroniczną e-PUAP a następnie tego samego dnia o godzinie 17:58 zażądała udzielenia tych samych informacji, przy czym wyraźnie oświadczyła, iż rezygnuje z trybu doręczeń elektronicznych ePUAP. Skutek złożenia takiego oświadczenia należy rozumieć w ten sposób, że skarżąca oczekiwała załatwienia wniosku przez przesłanie pisma za pośrednictwem operatora pocztowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2021 r., II SAB/Po 4/21, LEX nr 3183478). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. (I OSK 39/15, LEX nr 2100722) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niewywiązaniu się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 5 lipca 2021 r., w którym zastrzegła, że rezygnuje z trybu doręczeń elektronicznych. Z kolei organ stał na stanowisku, że udzielił wskazanej informacji w dniu 15 lipca 2021 r. drogą elektroniczną ePUAP. Zdaniem organu nie może być zatem mowy o przekroczeniu czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko organu nie może zostać uznane za uzasadnione. W świetle przywołanych powyżej przepisów art. 13 ust.1. orz art. 14 ust.1. u.d.i.p. organ był bowiem zobowiązany do przekazania żądnych informacji za pośrednictwem poczty na wskazany adres skarżącej, w terminie 14 dni liczonym od dnia 5 lipca 2021 r. Z akt postępowania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ przedmiotowych informacji w ten sposób nie udostępnił. W przedstawionym stanie faktycznym należy uznać, że organ nie udzielił zatem odpowiedzi na wniosek skarżącej, co spowodowało konieczność zobowiązania go do udzielenia informacji, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, w ocenie Sądu, oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Okoliczności zaś niniejszej sprawy nie prowadzą do wniosków odnośnie rażącego charakteru naruszenia. Stwierdzając bowiem zaistnienie bezczynności Sąd zauważa, że organ, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej za pośrednictwem e-PUAP w terminie nieprzekraczającym 14 dni, nie zachowując jednak żądanego sposobu przekazania informacji. Jak wynika z twierdzeń organu działał on w przekonaniu, że odpowiedź na wniosek skarżącej została udzielona. Zatem okoliczności sprawy prowadzące do stwierdzenia bezczynności organu nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż w istocie naruszenie to sprowadzało się do przyjęcia niezgodnego z ostatecznie sformułowanym wnioskiem skarżącej sposobu przekazania informacji. Wobec powyższego w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie oddalił, o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. i.s.