I OSK 681/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 420/17 w sprawie ze skargi W. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W. R. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 420/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. R., zobowiązał w pkt 1 Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 9 maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów najmu, które dotyczą lokali stanowiących majątek jednostki samorządu terytorialnego lub majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2) oraz w pkt 3 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W. R. w dniu 9 maja 2014 r. skierowała do Burmistrza Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej - odpowiedzi na pytania: 1) kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali stanowiących punkt sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. [...] w Warszawie; 2) z jakim podmiotem mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali) sprzedawcy napojów alkoholowych pod powyżej podanym adresem oraz; 3) czy podmiotowi, z którym sprzedawcy napojów alkoholowych pod adresem określonym w pkt 1 mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali), przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tych lokali. Ponadto zwróciła się o: 4) udostępnienie wszystkich umów będących zdaniem organu zezwalającego tytułami prawnymi do lokali stanowiących punkty sprzedaży napojów alkoholowych pod powyżej określonym adresem. (Powyższa numeracja pytań została ustalona w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 507/15). Organ w dniu 30 czerwca 2014 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Wskazał, że żądane umowy są dokumentami prywatnymi, gdyż stronami tych umów są podmioty prywatne. Fakt, że przedmiotowe umowy zostały dołączone do sprawy administracyjnej, o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie może przesądzić o ich publicznym charakterze. Dlatego wniosek nie stanowi informacji publicznej. W. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, polegającą na nieudostępnieniu żądanych informacji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 507/15 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, organ błędnie przyjął, że żądane umowy są dokumentami prywatnymi, a tym samym nie stanowią informacji publicznej. Zakres podmiotowy jak i zakres przedmiotowy - art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c i d ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyczerpany w przypadku umowy cywilnoprawnej, która spełnia wskazane w ustawie wymagania. Osoby zawierające umowy z podmiotami obowiązanymi zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny liczyć się z tym, że ich dane będą znane i dostępne, o ile ktoś zażąda udostępnienia takiej umowy cywilnoprawnej. W ocenie Sądu I instancji, błędna ocena żądania skarżącej, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. W wyniku skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2831/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do zawartych we wniosku z dnia 9 maja 2014 r. trzech pytań: 1) kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali stanowiących punkt sprzedaży napojów alkoholowych pod adresem ul. [...] w Warszawie, 2) z jakim podmiotem mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali) sprzedawcy napojów alkoholowych pod powyżej podanym adresem oraz 3) czy podmiotowi, z którym sprzedawcy napojów alkoholowych pod adresem określonym w pkt 1 mają podpisane umowy (stanowiące zdaniem organu tytuły prawne do lokali), przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do tych lokali. Ponadto stwierdzono, że z niejasnego wywodu Sądu I instancji należy domniemywać, że Sąd przyjął, że żądane (w pkt 4 wniosku) umowy zostały zawarte przez Miasto Stołeczne Warszawę lub jednostki organizacyjne tego miasta. Sąd nie wskazał jednak, z czego taką okoliczność wywodzi. W aktach sprawy brak jest dowodu to potwierdzającego takie twierdzenie a skarżąca kasacyjnie wskazuje, że umowy te zostały zawarte pomiędzy osobami trzecimi, tj. przez [...] z osobami ubiegającymi się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Dlatego, mając na uwadze to, że Sąd przyjął, że umowy te są informacją publiczną - bowiem dotyczą majątku jednostki samorządu terytorialnego lub majątku pochodzącego z zadysponowania majątkiem tej jednostki (a okoliczność ta nie ma oparcia w aktach sprawy) - przedstawione uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy powołał się na art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazał, że realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte we wskazanym wyroku (w tym także w zakresie wykładni i rozumienia poszczególnych pytań wniosku), dokonał oceny wszystkich czterech pytań skarżącej zawartej w jej wniosku z dnia 9 maja 2014 r., pod kątem czy wypełniają one przedmiotowy zakres ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). W ocenie Sądu z analizy przedstawionych przez organ dokumentów – umowy o najmu lokali wynika, że nie wszystkie z tych umów zostały podpisane przez osoby prywatne. W przedstawionym zbiorze znajdują się między innymi umowy podpisane ze strony wynajmującego przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Zatem umowy te, jako odnoszące się do sposobu gospodarowaniem mieniem Miasta, mieszczą się w zakresie pojęciowym przedmiotu informacji publicznej - art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c i d ustawy i dlatego częściowo zasadna jest skarga odnośnie żądania nr 4 wniosku z dnia 9 maja 2014 r. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakresie sprecyzowanym w pkt 1 wyroku. Z tych względów, w ocenie Sądu, niezasadne było uznanie przez organ, że wniosek z dnia 9 maja 2014 r. w całości nie dotyczył informacji publicznej i dlatego, w tym też zakresie, organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 maja 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji przymiotu informacji publicznej nie mają natomiast umowy najmu, które zostały zawarte pomiędzy podmiotami prywatnymi, albowiem umowy takie nie mieszczą się w przedmiotowym pojęciu informacji publicznej, gdyż nie dotyczą spraw publicznych. W świetle powyższego za trafną uznano konstatację organu, że okoliczność dołączenia takich prywatnych umów najmu lokali do spraw administracyjnych o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, nie przesądza o publicznym charakterze takich umów. W sprawach administracyjnych o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, umowy te stanowią dokumenty z akt konkretnych postępowań administracyjnych i dlatego jako dokumenty ściśle prywatne i przedstawiane w tych postępowaniach przez podmioty prywatne – strony tych postępowań, nie stanowią informacji publicznej. Umowy te nie odnoszą się bowiem do działań podmiotów publicznych. Udostępnienie przez organ informacji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, w rozumieniu procedowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, załatwia w całości sprawę pytań nr 2 i nr 3 wniosku, w takim zakresie, w jakim pytania te dotyczą podmiotów wynajmujących lokale, stanowiące majątek jednostek samorządu terytorialnego lub majątek pochodzący z zadysponowania takim majątkiem. Zatem nie ma potrzeby zobowiązywania organu do ustosunkowania się do tych dwóch pytań wniosku. Sąd zwrócił uwagę, że zagadnienie wskazane w pkt 1 wniosku jest tak dalece nieprecyzyjnie sformułowane, że dla jego prawidłowej oceny, pod kątem spełniania przesłanki podmiotowej z ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga całkiem innego sformułowania tego pytania przez wnioskodawcę w nowym wniosku. Po pierwsze prawo własności do danej nieruchomości (tu także prawo własności lokalu użytkowego) nie wynika z oceny organu – jak to stwierdza wnioskodawczyni we wniosku – ale prawo to jest wykazane w konkretnej księdze wieczystej, przypisanej dla danej nieruchomości (tu odpowiednio dla danej odrębnej własności lokalu użytkowego). Po drugie, wpisy zawarte w księgach wieczystych są jawne i powszechnie dostępne w różnego rodzaju wyszukiwarkach internetowych (np. gov.pl. księgi wieczyste), co automatycznie zwalnia organ od obowiązku informowania wnioskodawczyni o właścicielach tych nieruchomości. Zatem jeżeli wnioskodawczyni jest zainteresowana uzyskaniem informacji - kto jest właścicielem danych lokali użytkowych we wskazanym przez nią budynku przy ul. [...] w Warszawie – to informacja ta stanowi oczywiście informację publiczną, ale dostępną na innych zasadach niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej i informację o innym charakterze. Dostęp do tej informacji jest określony w przepisach ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm.). Jedynie informacja o własności, wskazana w księdze wieczystej, stanowi potwierdzenie istnienia prawa własności dla danego podmiotu. Potwierdzenia takiego nie stanowi ocena organu zezwalającego danemu podmiotowi na sprzedaż alkoholu w danym lokalu. Ponadto przedmiotem informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są oceny, ale konkretne fakty utrwalone pod postacią dokumentów, albo zapisu na odpowiednich nośnikach elektronicznych (albo coraz rzadszych analogowych) wizji lub fonii i które to fakty odnoszą się do spraw publicznych. Zatem, odnośnie pytania nr 1 wniosku nie wiadomo czy skarżąca jest zainteresowania podaniem przez organ nr KW określonych lokali, czy innych danych pozwalających na ustalenie nr KW tych lokali – co stanowi informację publiczną, czy też jest zainteresowania odpowiedzią na pytanie "kto w ocenie organu zezwalającego jest właścicielem lokali ...". Z kolei pytanie organu o "jego ocenę prawa własności danego lokalu", wymyka się z przedmiotu informacji publicznej. Argumentacja skargi odnosząca się do wykazania przyczyn, dla których skarżąca domaga się udostępnienia wnioskowanych informacji, nie ma w sprawie znaczenia, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga od osoby zainteresowanej wykazania takich przyczyn (art. 2 ust. 2). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w zakresie określonym w pkt 1 wyroku. W pozostałym zakresie, odnoście żądań wniosku wskazanych pod nr 1, nr 2, nr 3 oraz w zakresie żądania zawartego pod nr 4 w części dotyczącym umów najmu lokali zawartych przez podmioty prywatne (jako wynajmujący) – skargę oddalił, jak w pkt 2 wyroku. Powyższe ustalenie obligowało Sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Jednakże w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku (odnoszącym się do pytania nr 4 wniosku), błędna ocena żądania skarżącej dokonana przez organ, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa – pkt 3 wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w którym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 9 maja 2014 r. – rozumianym jako udzielenie informacji publicznej lub odmowa jej udostępnienia – w zakresie umów najmu, które dotyczą lokali stanowiących majątek jednostki samorządu terytorialnego lub majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie, że na dzień złożenia wniosku zawarte były umowy pomiędzy organem a osobami trzecimi, które miałyby podlegać udostępnieniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 3) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. R. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek prawny, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, natomiast w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli wykonywanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, w przypadku zaś zarzutów, które zostały wadliwie skonstruowane, merytoryczne rozpoznanie skargi jest niemożliwe. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego to jest art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w którym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 9 maja 2014 r. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie dwóch wskazanych przepisów, na naruszenie innych przepisów skarżący kasacyjnie się nie powołuje, w tym nie powołuje się na żadne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo zauważyć należy, że zaskarżony wyrok został wydany po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2831/15, a więc w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie wynikającą z art. 190 p.p.s.a. Brak zarzutu co do naruszenia tego przepisu oznacza tym samym, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając ponownie w sprawie nie naruszył wynikającego z niego związania. Zauważyć również należy, że w skardze brak zarzutu co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie wyroku, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnie skarżący nawiązuje do uzasadnienia wyroku, a to oznacza, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie koresponduje z zarzutami skargi, albowiem uzasadnienie ma zawierać rozwinięcie zarzutów. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego to w pierwszej kolejności należy przytoczyć treść powołanych przepisów ustawy: art. 10 ust. 1 stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, zaś treść art. 14 ust. 1 jest następująca: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Powołany art. 10 ust. 1 wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. Wynikająca z art. 10 ust. 1 zasada w niniejszej sprawie nie była przedmiotem sporu. Z kolei z art. 14 ust. 1 wynika zasada, że to wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy E-PAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Również ta zasada nie była przedmiotem sporu. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej oparty wyłącznie o naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł być skuteczny i nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.