II SAB/Łd 221/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K., K. K. i H. S. na bezczynność Rady Miejskiej w Bełchatowie w przedmiocie wygaszenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. A. P. S. K., K. K. i H. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Bełchatowie w przedmiocie wygaszenia uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wyjaśnili, iż skarga jest uzasadniona, gdyż z chwilą podjęcia uchwały o budowie obwodnicy miasta Bełchatowa i wykupieniu innych terenów miasta na ten cel w 2014 roku, uchwała z dnia 27 kwietnia 2006 r., która zawierała plan przebiegu fragmentu drogi krajowej nr 8 na odcinku Piotrków Trybunalski – Bełchatów – Wieluń stała się bezprzedmiotowa. Podkreślili, iż taki stan rzeczy jest dla nich niekorzystny, ponieważ rodzi trudności związane ze zbyciem nieruchomości, uzyskaniem kredytu na prowadzoną działalność gospodarczą. Dodali, iż kupując nieruchomość otrzymali akt notarialny, w którym był zapis na jaki cel przeznaczono nieruchomość w przyszłości, jednak obecnie zmieniono plan zagospodarowania w postaci budowy obwodnicy, a nieruchomość dalej widnieje jako droga – pasy ruchu drogi nr 8. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bełchatowie wniosła alternatywnie o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.) jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej z powodu braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia 10 września 2016 r. pełnomocnik skarżących, w odpowiedzi na wezwanie sądu sprecyzował, iż pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. skarżący zwrócili się do Urzędu Miasta w Bełchatowie o wygaszenie uchwały nr XLVI/429/06 podjętej w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta przewidywała rozbudowę drogi krajowej nr 74, Bełchatów - Wieluń, która miała przebiegać przez nieruchomość stron. Jednak z uwagi na budowę obwodnicy miasta Bełchatowa plany związane z przebudową przedmiotowej drogi stały się nieaktualne, Urząd Miasta do chwili obecnej nie wydał żadnej decyzji w przedmiotowej sprawie. Dodał, iż jak wskazują skarżący w samej skardze istnienie "martwej" uchwały powoduje wiele komplikacji i generuje poważne szkody. Na działce skarżących nie wolno przeprowadzać żadnych remontów, ani inwestycji, niemożliwe jest też podjęcie działalności gospodarczej. Reasumując wskazał, iż skarżący domagają się wydania decyzji wygaszającej istniejącą ustawę z przyczyn podanych wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach art. 3 § 3 p.p.s.a). Z powyższego wywieść należy, iż bezczynność organu następuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze przypomnieć trzeba, iż przedmiotem skargi S. K., K. K. i H. S. jest bezczynność Rady Miejskiej w Bełchatowie w przedmiocie wygaszenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu lektura argumentów skargi, jak i pisma precyzującego przedmiot zaskarżenia, uzasadnia ocenę, iż intencją skarżących jest w istocie zmobilizowanie Rady Miejskiej w Bełchatowie do zmiany zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniają bowiem, iż dotychczasowy zapis utracił swą aktualność, wobec realizacji obwodnicy miasta, co za tym - istniejący w przedmiotowym planie zapis, nie spełnia już swej roli. Jednocześnie uniemożliwia inne niż w nim przewidziane wykorzystanie nieruchomości skarżących. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Z przywołanych norm prawnych, określających zadania, a więc również obowiązki gminy, nie wynika prawo żądania mieszkańca gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn.akt II SA/Wr 280/96, publ. OSP 1998/5/108; postanowienie NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1968/08). Dodatkowo wskazać trzeba, iż uchwalenie lub zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są obowiązkowe, chyba że wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 14 ust. 1 i 4 tej ustawy, zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Na tle przywołanych okoliczności faktycznych i prawnych orzecznictwo sądowe i doktryna wypracowało ugruntowane i podzielane przez tutejszy Sąd stanowisko, iż w związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na bezczynność w sporządzeniu takiego planu lub zmianie planu istniejącego nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por.: wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn.akt II OSK 1239/10, postanowienia NSA: z dnia 24 września 2010 r., sygn.akt II OSK 1745/10, z dnia 24 września 2010 r., sygn.akt II OSK 1745/10, z dnia 26 lutego 2013 r., sygn.akt II OSK 360/13, z dnia 6 października 2011 r., sygn.akt II OSK 1501/11 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2009, s. 87; Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 821). Reasumując, zarówno brak obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono jak i zapis przytoczonego wcześniej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skutkuje oceną, iż ustawodawca nie wyposażył skarżącego w instrumenty prawne pozwalające mu "zmusić" organy samorządu gminy do podjęcia czynności zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzecz, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi. A. P.