II SAB/Łd 225/21

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić do funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej W. N. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną 23 grudnia 2021 r. pod poz. [...]. B.A. W dniu 22 listopada 2021 r. W. N., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez naruszenie art. 35 k.p.a. oraz art. 30 Konstytucji RP, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji tego organu z [...] nr [...] w sprawie opłaty adiacenckiej, wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania postanowienia w określonym terminie; stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo w związku z bezczynnością w załatwieniu sprawy od 30 lipca 2015 r.; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł; przeprowadzenie rozprawy; zwrot kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...]r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W ustawowym terminie została złożona skarga do WSA w Łodzi, który postanowieniem z 26 listopada 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 853/15, na wniosek P. N. wstrzymał wykonanie decyzji oraz wskazał na błędy jakich dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które nie wstrzymało z urzędu wykonania przedmiotowej decyzji, na podstawie art. 9 u.g.n. Pomimo, że SKO otrzymało postanowienie z 26 listopada 2015 r. oraz z uwagi na fakt, że od czasu wymagalności wydania postanowienia upłynęło sześć lat, a organ ten nie wydał stosownego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji za okres od 30 lipca 2015 r., nałożenie grzywny w wysokości 5 000 zł oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł jest w pełni uzasadnione. Brak wstrzymania z urzędu wykonania decyzji w okresie od 31 lipca 2015 do 26 listopada 2015 r., spowodował u skarżącej szkodę poprzez, m.in. naliczenie odsetek za ten okres i pobranie ich w formie egzekucji administracyjnej, zajmowanie się sprawą przez wiele lat oraz wysokie koszty usług prawnych i sądowych. Niewątpliwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopuściło się bezczynności przez sześć lat, nie wydając stosownego postanowienia. Stan ten powinien być uznany za rażące naruszenie prawa. Sądy zwracają uwagę, że gdy organy zwlekają z załatwieniem sprawy to strona jest stygmatyzowana, co narusza jej godność, a tym samym dochodzi do naruszenia art. 30 Konstytucji RP. Jednocześnie skarżąca podniosła, że ponaglenie do załatwienia sprawy, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zostało doręczone organowi administracyjnemu w piśmie z 25 października 2021 r., w którym zaznaczono, że rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 853/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie miały wpływu i nie rozstrzygały w przedmiocie braku wstrzymania z urzędu wykonania decyzji ostatecznej z [...] przez SKO w Ł., gdyż dotyczyły wyłącznie zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i wyjaśniło, że decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.130,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 39 oznaczonych (przed podziałem) jako działki ewidencyjne nr: 146 i 147/3 (cz. KW [...]), 147/2 i 148/2 (KW [...]), 148/4 (KW [...]), w obr. [...], o powierzchni 16687 m2, spowodowanego ich podziałem na działki: 146/1, 146/2, 147/6, 147/7, 147/8, 147/9, 147/10, 147/4, 147/5, 148/5, 148/7, 148/9, 148/6, 148/8, 148/10, 148/11, 148/12, 148/13, 148/14, 148/15 i zobowiązał właścicieli P. i W. N. do jej solidarnego wniesienia na rzecz gminy. Decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania P. N., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który postanowieniem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 853/15 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Następnie Sąd wyrokiem z 11 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 853/15, oddalił skargę na decyzję Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1719/16 oddalił skargę kasacyjną. Postanowieniem z 7 marca 2019 r., sygn. akt. I OSK 1719/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek W. N. i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem P. N. w przedmiocie uzupełnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1719/16. Jak stwierdziło Kolegium postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostało zakończone na skutek wydania decyzji utrzymującej w mocy wskazaną decyzję. Oznacza to, że obecnie sprawa ta nie jest prowadzona przez Kolegium. Wprawdzie Kolegium nie wstrzymało wykonania wydanej decyzji, niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 853/15, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 853/15, oddalił skargę na decyzję Kolegium. Wyrok ten jest prawomocny, a zatem również postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie zostało zakończone. Organ podkreślił, że dostrzega niezadowolenie W. N. z treści wydanego rozstrzygnięcia skutkującego koniecznością uiszczenia opłaty adiacenckiej, niemniej jednak, mając na uwadze treść obowiązujących obecnie przepisów prawa i fakt zakończenia postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego w sprawie, co nastąpiło kilka lat temu, ustawodawca nie przewiduje możliwości wstrzymania wykonania decyzji z mocą wsteczną. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne wydanie obecnie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Kolegium od 30 lipca 2015 r. do 26 listopada 2015 r. Żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości wydania rozstrzygnięcia, o które obecnie wnosi W. N.. Co więcej, w orzecznictwie sądów wskazuje się, że postanowienie, o którego wydanie wnosi W. N. "nie ma mocy wstecznej, lecz odnosi skutek ex nunc (na przyszłość) " (tak m.in. wyrok SA w Warszawie z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 15/15). Nie jest zaś możliwe uzyskanie skutku na przyszłość na podstawie rozstrzygnięcia, które już samo w sobie odnosi się do przeszłości (odrębną kwestią jest fakt, że orzekanie co do przeszłości na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostało przewidziane przez ustawodawcę). Jednocześnie organ zauważył, że dopiero, gdy istnieje sprawa administracyjna możliwe jest zastosowanie instytucji przewidzianych w k.p.a. przez właściwy organ. W niniejszym przypadku, na dzień złożenia skargi na bezczynność Kolegium nie toczyła się i nie toczy sprawa administracyjna, której miałoby dotyczyć przedstawione w piśmie żądanie, albowiem sprawa ta została wiele lat temu zakończona. Na marginesie Kolegium dostrzegło, że pismo będące przedmiotem rozpatrzenia, uwzględniając jego treść oraz przebieg dotychczasowych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych (dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej, a także wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej w tej sprawie), jest po prostu kolejnym przejawem niepogodzenia się W. N. z faktem, że na podstawie zgodnej z prawem, poddanej kontroli sądowej decyzji z [...]r. została wraz z mężem P. N. obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej, a jednocześnie próbą uniknięcia skutków tego rozstrzygnięcia poprzez wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Wypada wspomnieć, że równolegle z niniejszym postępowaniem toczy się postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymusowego wykonania obowiązku zapłaty ww. należności. Zdaniem Kolegium skarżąca powinna mieć na uwadze, że ostateczne, a tym bardziej prawomocne decyzje administracyjne objęte są szczególną ochroną wyrażającą się w ograniczeniu przez ustawodawcę możliwości ich uchylenia lub zmiany, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania wyłącznie do przypadków wyraźnie przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie "k.p.a.") pod pojęciem bezczynności ustawodawca rozumie sytuację, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z przywołanych wyżej unormowań wynika zatem, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi W. N. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899). Przepis ten obecnie jak i w okresie objętym skargą na bezczynność stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Z przywołanego unormowania jasno wynika, że postanowienie, którego wydania domaga się skarżąca, jest niezaskarżalne w toku instancji, ma ono charakter wpadkowy. Niespornym jest również, że nie jest to postanowienie kończące postępowanie czy też postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Rzeczone postanowienie nie zostało również wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Nie jest ono również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kwestia ta nie budzi zresztą jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4158/18 – Lex nr 2592770, 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3068/18 – Lex nr 2573554). Zatem postanowienie wydawane w trybie art. 9 u.g.n. nie jest żadnym z postanowień, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., co oznacza, że niemożliwe jest skuteczne wniesienie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w tej sprawie. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu uchwały skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego, zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. W rozpatrywanej sprawie skarga W. N. na bezczynność organu w przedmiocie wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją tego organu z [...]r., zakończonej również prawomocnymi wyrokami tutejszego Sądu z 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 853/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1719/6. Skoro więc w tej sprawie nie toczy się żadne postępowanie, to skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna, co obliguje Sąd do jej odrzucenia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. B.A.