II SAB/Łd 227/16

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. odrzuca skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych: 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 22 lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie samowolnego wybudowania kanalizacji deszczowej do budynku handlowego położnego w B. przy ul. A 6c na działce nr 340/24. Strona skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony w zakreślonym przez sąd terminie; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - przywoływanej dalej w tekście jako: p.p.s.a.) grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności; - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz strony sumy pieniężnej; - zasądzenie od organu kosztów postępowania stosownie do art. 200 p.p.s.a. Skarżący wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, iż sprawa wszczęta została wnioskiem z dnia 25 lipca 2014 r., jednak z uwagi na bezczynność organu, w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), wniósł zażalenie z dnia 24 września 2014 r. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r. organ wojewódzki uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2015 r. Ponieważ wyznaczony termin upłynął bezskutecznie, skarżący złożył skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., w sprawie II SAB/Łd 68/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał organ nadzoru budowlanego I instancji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Nadto stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył grzywnę. Po orzeczeniu sądu, pismem z dnia 19 marca 2015 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania. Niemniej nie podjął żadnych kolejnych czynności, co skłoniło stronę do wezwania organu, w piśmie z dnia 18 września 2015 r., do wykonania wyroku z dnia 30 czerwca 2015 r., i to wezwanie nie zmobilizowało organu do działania. W tej sytuacji skarżący złożył skargę do sądu o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku – sygn. akt II SO/Łd 2/16. Skarżący podkreślił, iż mimo podejmowanych kroków organ pozostawał w bezczynności, zatem w dniu 14 lutego 2016 r. złożył zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Organ wyższego stopnia uznał zażalenie za uzasadnione i postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 22 kwietnia 2016 r. Strona zaznaczyła, iż do dnia wniesienia obecnej skargi organ pozostaje w nieuzasadnionej, zupełnej bezczynności. Skarżący podsumował, iż przedstawione zestawienie jasno wskazuje na bezczynność organu, swoim brakiem działania organ ignoruje zarówno konstytucyjne prawo do wolności i prawa człowieka i obywatela, jak i orzeczenia sądu i organu stopnia wojewódzkiego. Wskazując na zasadność wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, skarżący podniósł, iż organ całkowicie lekceważy swe obowiązki przewidziane prawem, a takie zachowanie powoduje dla strony uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w następstwie złożonego wniosku S. M. z dnia 25 lipca 2014 r., przeprowadził kontrolę robót budowlanych prowadzonych przez firmę A w zakresie budowy parkingów oraz dojść wraz z odwodnieniem terenu. Organ stwierdził, iż zrealizowane w dniu kontroli roboty budowlane uniemożliwiały dokonanie sprawdzenia napięcia instalacji do budynku przy ul. A 6c do realizowanej kanalizacji deszczowej. Dalej, iż w wyniku przeprowadzonych czynności i kontroli nie potwierdzono okoliczności wykonywania ich w warunkach samowoli budowlanej. Stosownym zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2014 r., w trybie art. 233 k.p.a., organ bazując na wyjaśnieniach kierownika budowy poinformował skarżącego o nie potwierdzeniu okoliczności wykonywania ich w warunkach samowoli budowlanej. W dniu 7 listopada 2014 r. S. M. wniósł uwagi do sprawy zgłaszając okoliczność nielegalnego użytkowania przedmiotowego parkingu realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę na mocy decyzji z dnia [...] r. W związku ze złożeniem przez Gminę B. wniosku o pozwolenie na użytkowanie w/w inwestycji w zakresie budowy parkingu oraz dojść wraz z odwodnieniem terenu obejmującego działki wskazane wyżej organ I instancji przeprowadził obowiązkową kontrolę w/w inwestycji, podczas której nie stwierdzono użytkowania przedmiotowego parkingu. Decyzją z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego parkingu. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. M. z dnia 24 września 2014 r. na niezałatwienie sprawy zgodności wykonania w/w przyłącza kanalizacji deszczowej do budynku handlowego przy ul. A 6c w B., wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin zakończenia sprawy do dnia 31 stycznia 2015 r. Organ wyższego stopnia stwierdził, iż organ powiatowy pozostaje w zwłoce w ustaleniu najistotniejszej dla sprawy okoliczności, tj. posiadania przez wnoszącego skargę interesu prawnego w sprawie. W dniu 19 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności wykonania z prawem przyłączy kanalizacji deszczowej do budynku na działce nr ewid. 340/24, przy ul. A 6c w B., realizowanych przy budowie parkingów na ul. A w B., o czym powiadomił strony postępowania, w tym skarżącego. Celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, w dniu 14 kwietnia 2015 r., organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny przedmiotu postępowania. Dokonano oględzin projektowanej studzienki D1, istniejącej studzienki D2 i oraz projektowanych studzienek ściekowych w1-w3. W trakcie oględzin S. M. wniósł uwagi w zakresie niezgodności dokumentacji technicznej, na podstawie której dokonywano kontroli z kopią dokumentacji, w posiadaniu której jest skarżący. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., II SAB/Łd 68/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia [...] r. organ wyższego stopnia po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego z dnia 14 lutego 2016 r., wyznaczył dodatkowy termin na zakończenie postępowania do dnia 22 kwietnia 2016 r. Odnosząc się do obecnej skargi na bezczynność organ wyjaśnił, iż okoliczność bezczynności, czy też niezachowania ustawowych terminów postępowania jest niezależna od organu i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz szerokiego zakresu ustawowych kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy, przy czym, bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca, przed złożeniem skargi, wyczerpała tryb przewidziany w przepisie art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z dokumentów sprawy pismem z dnia 14 lutego 2016 r. skarżący złożył do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Ustalenie powyższe uzasadnia stwierdzenie, iż wniesienie do sądu niniejszej skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. Dodać można, iż postanowieniem z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, stwierdzając również, że organ powiatowy pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażący. I wprawdzie, fakt uwzględnienia zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma wpływu na ocenę dopuszczalności złożenia niniejszej skargi, niemniej jednak warto zaznaczyć, iż takie rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego. Na marginesie dodać trzeba, iż nawet gdyby ocena organu wyższego stopnia była odmienna to i tak sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12). Przechodząc do oceny merytorycznej złożonych skarg, godzi się wskazać, iż sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Nadto nie budzi wątpliwości sądu, iż w świetle art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie bez znaczenia pozostaje ustalenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., w sprawie o sygn.akt II SAB/Łd 68/15, m.in. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2014 r. w przedmiocie samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, iż analizowana obecnie skarga zainicjowała badanie stanu bezczynności organu po tym rozstrzygnięciu, wcześniejszy bowiem okres bezczynności został już przesądzony tymże orzeczeniem. Z analizy przebiegu czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. po orzeczeniu Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2015 r. wynika, iż organ nie podejmował żadnych czynności, nie mówiąc nawet o czynnościach zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Trudno bowiem uznać, iż pozyskanie i załączenie do akt wydruków z ewidencji gruntów świadczy o podejmowaniu przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty. Co więcej, organ I instancji nie załatwił sprawy w wyznaczonym postanowieniem z dnia [...]r. dodatkowym terminie – do dnia [...]r. Nie uczynił tego również w terminie późniejszym, do dnia wyrokowania przez sąd. Sąd rozpatrując niniejszą skargę obowiązany jest zaś uwzględniać stan sprawy na dzień orzekania, ustalenie powyższe obliguje sąd do stwierdzenia, iż bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł w pkt 1, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Przywołany wyrok z dnia 30 czerwca 2015 r., nie pozostaje bez wpływu na ocenę niniejszej sprawy w zakresie wniosku strony o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Niewątpliwie taka zależność istnieje między sprawą o sygn.akt II SAB/Łd 68/15, a obecnie rozpoznawaną sprawą ze skargi S. M. na bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej. Omawiane sprawy zainicjowane zostały pomiędzy tymi samymi stronami i w tym samym przedmiocie. A skoro tak, to bezsprzecznie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku S. M. z dnia 25 lipca 2014 r., co uczynił już sąd wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015r., wyczerpuje możliwość ponownego merytorycznego orzekania przez sąd w tej samej kwestii. Raz nałożone zobowiązanie do załatwienia sprawy (wydania aktu) pozostaje w mocy do czasu jego wykonania, to jest wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Ustalenie to obligowało sąd do odrzucenia skargi S. M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu, co sąd uczynił w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie sądu przedstawione okoliczności uzasadniają wymierzenie organowi grzywny, co sąd uczynił w pkt 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Bezspornym jest, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli już podejmował czynności wyjaśniające to czynił to w dużych odstępach czasu i zazwyczaj po interwencji skarżącego. W istocie nawet zobowiązania sądu, ani rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia nie mobilizowały organu stopnia powiatowego do działania, które już dawno winno zakończyć się załatwieniem sprawy co do istoty. Organ I instancji nie podejmował czynności wyjaśniających i nie informował stron o powodach tego stanu, nie informował również stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, do czego jest zobowiązany w świetle art. 36 § 1 k.p.a. Taka postawa, której sam organ nie kwestionuje, jasno świadczy o lekceważeniu nie tylko uprawnień stron postępowania do załatwienia sprawy w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami, ale i orzeczeń sądów. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a., jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa i winna spełnić swą dyscyplinującą rolę. W świetle ustalonego w sprawie całokształtu stanu faktycznego sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zasądzenie od organu sumy pieniężnej stosownie do brzmienia znowelizowanego przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 4 sentencji wyroku. W pkt 5 wyroku, w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu oraz kosztów stawiennictwa na rozprawie. A. P.