II SAB/Łd 26/13

Dnia 14 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi C. Fl. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego C. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu sądowego zaksięgowanego w dniu 18 marca 2013 roku pod poz. [...]. LS W dniu 22 czerwca 2012 r. C. F. zwrócił się do Starosty [...] (Powiatowego Zarządu Dróg) z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację istniejącego ogrodzenia od strony ul. A w S.. W odpowiedzi, Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w S. pismem z dnia 2 lipca 2012 r. poinformował, że nie posiada dokumentacji świadczącej o wydaniu decyzji lokalizacyjnej na przedmiotowe ogrodzenie. Ponadto nie może wydać decyzji na istniejące już ogrodzenie. Kwestia jego pozostawienia lub rozbiórki nie leży w gestii tego organu. W dniu 21 grudnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynęło zażalenie C. F. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę [...] (Powiatowy Zarząd Dróg). Wnioskodawca argumentował, że w dniu 22 czerwca 2012 r. formalnym wnioskiem wszczął postępowanie w przedmiocie zezwolenia na lokalizację (remont) ogrodzenia od ulicy A. Organ I instancji nie wydał jednak decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację ogrodzenia w granicy, która jest niezbędna w postępowaniu przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie uwzględniło zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczywszy brzmienie art. 35-37 K.p.a. stwierdził, że brak jest podstaw do przypisania Powiatowemu Zarządowi Dróg w S. bezczynności w związku z żądaniem strony wydania zezwolenia na lokalizację ogrodzenia w pasie drogowym ul. A. Wskazując następnie na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 – 12, ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), Kolegium podniosło, że w dniu 2 lipca 2012 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w S. udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek C. F. z dnia 22 czerwca 2012 r. W ocenie Kolegium powyższe pismo należy traktować jak decyzję administracyjną odmawiającą zgody na lokalizację ogrodzenia w pasie drogowym, mimo iż nie zawiera ono wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a. Świadczy o tym treść rzeczonego pisma, a przede wszystkim jego cztery elementy, które w doktrynie i orzecznictwie uznaje się za konstytutywne dla decyzji administracyjnej. Są nimi: oznaczenie organu (Powiatowy Zarząd Dróg w S.), oznaczenie adresata decyzji (C. F.), rozstrzygnięcie (odmowa wydania decyzji dla ogrodzenia, które już istnieje) i podpis osoby upoważnionej (Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w S.). W tej sytuacji – w ocenie Kolegium – strona nie może zasadnie twierdzić, że nie otrzymała odpowiedzi na swój wniosek z dnia 22 czerwca 2012 r. W dniu 29 stycznia 2013 r. C. F. powołując się na art. 37 i 38 K.p.a. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę zatytułowaną "zażalenie" na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 i 36 k.p.a. przez Starostę [...] (Powiatowy Zarząd Dróg) i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o uznanie, że SKO w S. jest w stanie bezczynności i nie wydało właściwego orzeczenia oceniającego brak czynności ze strony Starosty [...] (Powiatowy Zarząd Dróg) bądź stwierdzenie, że postanowienie SKO jest w istocie orzeczeniem podtrzymującym błędną decyzję Starosty [...] (Powiatowy Zarząd Dróg). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na treść art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., podnosząc że jeżeli skarżący uważa, iż SKO w S. pozostaje w bezczynności, to przed wniesieniem skargi do Sądu winien wystąpić do Kolegium z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po uzyskaniu rozstrzygnięcia Kolegium w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa możliwe byłoby wniesienie skargi na bezczynność do Sądu. Wobec tego skarga wniesiona bez uprzedniego wyczerpania trybu wynikającego z art. 37 § 1 K.p.a., jako przedwczesna, powinna zostać odrzucona. Na wypadek, gdyby jednak Sąd postanowił rozpoznać merytorycznie skargę C. F. Kolegium wyjaśniło, że wydanie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. postanowienia nie uwzględniającego zażalenia na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg nie stanowi o bezczynności Kolegium tylko z tego powodu, że rozstrzygnięcie w nim zawarte nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego. Wydanie takiego postanowienia otwierało natomiast drogę do ewentualnego wniesienia skargi na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg a nie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. To zaś oznacza, że skarga C. F. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jest nieuzasadniona. Organ nadmienił ponadto, że C. F. odwołał się od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w S. z dnia [...] odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację ogrodzenia w pasie drogowym drogi powiatowej, zaś Kolegium decyzją z dnia [...] znak: [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl art. 37 § 2 K.p.a. organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tle regulacji zawartej w art. 37 K.p.a. przyjmuje się w orzecznictwie, że na nierozpoznanie przez organ drugiej instancji zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., to jest zażalenia na niezałatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W użytym w art. 37 § 1 K.p.a. pojęciu "niezałatwienie sprawy" nie mieści się rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w tym przepisie. Rozpoznanie takiego zażalenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdyby nawet została ujęta w formie postanowienia, nie mogłaby być zaskarżona do sądu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nadzorcze nie mieści się w kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., wobec czego nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji na bezczynność organu w niezałatwieniu zażalenia, o którym stanowi art. 37 § 1 K.p.a., skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 p.p.s.a.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (por. postanowienia NSA: z 6.02.2013 r., sygn. akt II GSK 65/13; z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 872/12, zbiór LEX nr 1145135; z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2259/10; z dnia 27 września 2001 r., sygn. I SAB 177/01, zbiór LEX nr 84483; z dnia 8 lutego 1995 r., sygn. I SAB 86/94, opubl. ONSA 1996/1/39). Podsumowując, stanowisko organu wyższego stopnia odnośnie zażalenia strony jest jedynie środkiem dyscyplinującym organ pozostający w zwłoce do wydania decyzji. Akt wydany na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na nie zażalenie. Akt ten nie mieści się również w kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje również na taki akt skarga na bezczynność, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. nie uwzględniło zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w S. W skardze wniesionej do Sądu, C. F. kwestionuje zasadność stanowiska Kolegium wyrażonego tym postanowieniem, które winno jego zdaniem obligować organ I instancji do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację ogrodzenia. Jak już powyżej wskazano, skarga na bezczynność przysługuje tylko w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a C. F. skarży natomiast bezczynność SKO w tym zakresie, że organ ten nie podjął wobec organu pierwszej instancji jakichkolwiek działań przewidzianych w art. 37 § 2 K.p.a. To zaś oznacza, że skarga co do zasady jest niedopuszczalna na tak określoną bezczynność SKO i w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pk1 p.p.s.a. LS