II SAB/Łd 4/20

Dnia 10 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej H. N. z dnia 18 lipca 2019 r. w zakresie punktu 9, 14 i 15; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy Ł. na rzecz skarżącej H. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 roku H.N. wniosła, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi jej autorka wyjaśniła, iż w dniu 18 lipca 2019 roku skierowała, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Po czym w dniu 14 sierpnia 2019 roku przypomniała organowi o konieczności udzielenia odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. wskazał, iż w dniu 18 lipca 2019 roku na adres poczty elektronicznej organu z adresu [...] wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej z zakresu ochrony nad bezpańskimi zwierzętami. Z uwagi na obszerny zakres wniosku, pracownik organu, odpowiedzialny za kwestię postępowania z bezpańskimi zwierzętami nie był w stanie udzielić odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni. Nie miał także świadomości, że może przedłużyć termin udzielenia odpowiedzi na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1429, dalej jako: "u.d.i.p."). Skarżąca skierowała drogą elektroniczną w dniu 14 sierpnia 2019 roku w godzinach popołudniowych ponaglenie, wyznaczając 3-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek. Dzień 15 sierpnia 2019 roku to dzień ustawowo wolny od pracy, dzień 16 sierpnia 2019 roku, zarządzeniem Wójta, był dniem wolnym dla pracowników Urzędu, zaś kolejne dni, tj. 17 i 18 sierpnia 2019 roku, to sobota i niedziela. W związku z tym ponaglenie zostało odebrane przez organ dopiero w poniedziałek, czyli 19 sierpnia 2019 roku. Skarżąca otrzymała odpowiedź na wniosek w dniu 21 sierpnia 2019 roku, a więc trzeciego dnia po odebraniu ponaglenia. Gdyby pracownik organu poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania do dwóch miesięcy z uwagi na jego skomplikowany i obszerny zakres, a tym samym czasochłonność, odpowiedź zostałaby udzielona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu – Wójta Gminy w udostępnieniu stronie skarżącej informacji określonej we wniosku z dnia 18 lipca 2019 roku w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi w gminie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4), majątku publicznym (pkt 5). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określający katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu, nie ma charakteru zamkniętego (wszak posługuje się określeniem "w szczególności"). Walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast żądana informacja jest informacją publiczną. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 122 ze zm.), zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należą do zadań własnych gminy. Okoliczności tych zresztą organ nie kwestionuje. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez stronę skarżącą żądanie stanowiło bezspornie informację publiczną, a organ - co do zasady - miał obowiązek jej udostępnienia. Informacja publiczna będąca przedmiotem żądania (wniosek z dnia 18 lipca 2019 roku) została udostępniona skarżącej w dniu 21 sierpnia 2019 roku, zatem przed otrzymaniem przez organ skargi do sądu administracyjnego (co miało miejsce w dniu 23 sierpnia 2019 roku – data wpływu skargi do organu), ale po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu określonego w art. 13 u.d.i.p. Jak wspomniano, organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej udzielił w treści wiadomości mailowej z dnia 21 sierpnia 2019 roku. Merytoryczna analiza wiadomości organu pozwala dostrzec, że organ nie w pełni odpowiedział na wniosek skarżącej. Wszak w odpowiedzi na pytanie 9 i 15 organ napisał, że dokumenty zostaną przekazane w terminie późniejszym. Natomiast pytanie nr 14 pozostało bez odpowiedzi. Ustalenie w tym zakresie obliguje Sąd do uwzględnienia skargi w tym zakresie, co Sąd uczynił w punkcie pierwszym wyroku orzekając na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. W pozostałym zakresie organ uczynił zadość wnioskowi strony, co uzasadnia oddalenie skargi w pozostałym zakresie, o czym Sąd orzekł jak w punkcie trzecim wyroku czyniąc to na mocy art. 151 P.p.s.a. Jak wskazano wcześniej, w dniu otrzymania skargi (23 sierpnia 2019 roku) organ nie pozostawał już w bezczynności, bowiem odpowiedzi na wniosek (w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania 1-8, 10-13 i 16-22) udzielił w treści wiadomości mailowej z dnia 21 sierpnia 2019 roku. W dalszej kolejności w sprawie niezbędna jest ocena czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż strona skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia 18 lipca 2019 roku. W dniu 21 sierpnia 2019 roku organ udzielił odpowiedzi na wniosek w zakresie pytań zawartych w punktach od 1 do 8, od 10 do 13 i od 16 do 22 wniosku. Z przedstawionego zestawienia dat wynika, że wniosek strony skarżącej oczekiwał na załatwienie przez dokładnie 34 dni. Z wyjaśnień organu – jak wskazano – wynika że zwłoka nie była zamierzonym działaniem organu, stąd w ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone (było wynikiem obszerności wniosku). Konkludując Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 lipca 2019 roku w zakresie punktu 9, 14 i 15, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku czyniąc to na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd nie uznał słuszności skargi, zatem podlegała ona oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi. IB