II SAB/Łd 42/08

Dnia 26 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 roku sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. w przedmiocie niewydania opinii w formie postanowienia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. LS W dniu 14 lipca 2008r. S.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. w przedmiocie niewydania w formie postanowienia opinii dotyczącej koncepcji obsługi komunikacyjnej miejsca obsługi podróżnych. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. do zachowania procedury administracyjnej i wydania stosownego postanowienia w sprawie zaopiniowania koncepcji podłączenia komunikacyjnego planowanego do budowy MOP-u, ponieważ dotychczas pomimo kilku wniosków organ nie wydał stosownego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad uznał zarzuty i wnioski skarżącego za niezasadne. Z treści skargi oraz załączonych dokumentów wynika, iż w dniu 28 czerwca 2006r. strona złożyła wniosek o zaopiniowanie koncepcji dojazdu do MOP-u, w odpowiedzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 10 lipca 2007r. wyjaśniła, iż przedstawione w koncepcji rozwiązania zakładają zmianę kształtu łącznicy węzła i są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tym samym nie mogą być zaakceptowane. W kolejnym piśmie z dnia 25 marca 2008r. skarżący ponownie zwrócił się do Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie odpowiedniego postanowienia, jednocześnie podkreślił, iż przedłożona wraz z pismem koncepcja jest zgodna z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 kwietnia 2008r. Dyrektor Generalnej Dyrekcji poinformował skarżącego, iż podtrzymuje stanowisko zaprezentowane we wcześniejszym piśmie z dnia 10 lipca 2006r. Następnie w piśmie z dnia 17 kwietnia 2008r. strona skarżąca ponownie zażądała wydania stosownego postanowienia w sprawie wraz z uzasadnieniem negatywnej opinii organu. Dyrektor Generalnej Dyrekcji w piśmie z dnia 6 maja 2008r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podniósł, iż nie znajduje podstaw prawnych dla wyrażenia przedmiotowej opinii w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. W dniu 25 czerwca 2008r. S.W. wniósł zażalenie na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które postanowieniem z dnia [...]r. stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie oraz brak organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia, gdyż Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej i nie ma nad nim w strukturze administracyjnej organu wyższego stopnia. Kolejnym krokiem skarżącego była skarga do tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, zostały określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje, stosownie do przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8 ) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W myśl powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia przepisu art. 3 § 2 pkt 1 – 4 w/w ustawy p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie wydanej decyzji, postanowienia lub innego aktu prawnego i czynności. Skarga na bezczynność organu jest więc dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (postanowienie WSA z dnia 11 kwietnia 2007r., V SAB/Wa 2/07, Lex nr 337771). Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje bowiem pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2007r., I SAB/Wa 194/06, Lex nr 318035). O bezczynności organów administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych działań, czynności w sprawie lub gdy działania takie wprawdzie podejmie jednakże wszczęte w ich wyniku postępowanie nie zakończy się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności, do których organ był zobowiązany a zobowiązanie to jest wprost określone w konkretnym przepisie prawa, wynika z ustawowego obowiązku. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA z dnia 5 maja 2006r., VI SAB/Wa 1/06, Lex nr 276779; wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005r., VI SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999r., I SAB 90/98, Lex nr 48016). Reasumując powyższe należy wyraźnie podkreślić, iż decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności organów podejmowane są w sprawach dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do konkretnych podmiotów. Musi zatem istnieć przepis prawa materialnego obligujący organ administracji do wydania takiej decyzji, postanowienia lub podjęcia innej czynności. Tym samym skarga na bezczynność organu, w przedmiocie niewydania postanowienia, jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy obowiązek działania organu w tej sprawie w formie postanowienia wynika wprost z przepisu prawa. W niniejszej sprawie strona skarżąca żądała od Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydania w formie postanowienia opinii dotyczącej koncepcji obsługi komunikacyjnej miejsca obsługi podróżnych. To żądanie skarżącego wydania postanowienia opiniującego koncepcję MOP-u nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, nie ma normy prawnej nakazującej organowi wydanie takiej opinii w formie postanowienia. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wywieść należy, iż Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, który współpracuje z organami samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 1 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Wyjaśnić trzeba, iż, stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 w/w ustawy Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad uczestniczy w procesie uzgodnieniowym, prowadzonym przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, i wydaje odpowiednie postanowienie w tym zakresie. Przy czym postępowanie takie prowadzone jest na wniosek organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (wójta, burmistrza lub prezydenta) w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003., Nr 80, poz. 717 ze zm.) a wypracowane uzgodnienia znajdują odzwierciedlenie w akcie wydanym w formie postanowienia w trybie art. 106 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując, przedmiot sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, które łącznie z przepisami o właściwości organu określają prawa i obowiązki stron oraz organ właściwy do ich realizacji. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych nie przewidują formy postanowienia dla zaopiniowania dojazdu do MOP na wniosek inwestora, tym samym organ nie miał kompetencji do działania objętego żądaniem skarżącego. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, zgodnie z powołanym przepisem art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. ar