II SAB/Łd 45/13

Dnia 25 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 roku sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wydania decyzji o rozbiórce pomieszczenia gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 19 kwietnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., skarga B. K. na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego, wybudowanego w 2005 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę, na wschodniej stronie nieruchomości przy ul. A 11 w Ł.. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do wydania w ciągu 14 dni decyzji w sprawie popełnionej samowoli budowlanej, nałożenie na organ grzywny w wysokości 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Uzasadniając skarżąca wyjaśniła, iż po wszczęciu postępowania w sprawie, postanowieniem z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadal nie załatwił sprawy. Podkreśliła, iż wnosząc zażalenie na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.), organ wyższego stopnia uwzględnił je i wyznaczył organowi stopnia powiatowego dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2013r.. Jednakże organ I instancji ograniczył się do wydania postanowienia z dnia [...] nr [...], które nie spełnia wymogów opisanych w art. 35 k.p.a. a jest wyłącznie próbą dalszego przewlekania toczącego się postępowania, jest powieleniem postanowienia z dnia [...], a określone tym aktem obowiązki inwestora nigdy nie zostały wykonane. W ocenie strony postanowienie z [...] jest działaniem pozorowanym obliczonym na nieuzasadnione przedłużanie toczącego się postępowania, narusza art. 12 k.p.a. i wyznacza przekraczające dopuszczalne terminu określone w art. 35 k.p.a.. Skarżąca dodała, iż procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożono procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a następnie nie wywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawił wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia, zobowiązując do orzeczenia rozbiórki w każdym przypadku niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Uregulowanie to jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości, zatem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków i przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Strona zarzuciła nadto, iż organ stwierdza nieprawdę w postanowieniu z [...], gdyż stwierdza, że przedmiotowa samowola budowlana realizowana jest zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Gdyby była zgodna to zbędne byłoby żądanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] nakazał H. i S. K. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego, trzy ściany i dach. W dniu 12 września 2007r. Państwo K. złożyli odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia [...] organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 31 lipca 2012r., w sprawie II SA/Łd 473/12 oddalił skargę. Dalej przy piśmie z dnia 19 września 2012r. organ II instancji zwrócił akta organowi stopnia powiatowego, który pismem z dnia 9 stycznia 2013r. wystąpił do Urzędu Miasta Ł. o przesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. Przy piśmie z dnia 21 stycznia 2013r. organ I instancji otrzymał żądane dokumenty i postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy wyznaczył PINB dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2013r.. Postanowieniem z dnia [...] PINB nakazał H. i S. K. przedłożenie ściśle określonych dokumentów dot. dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej, do dnia 30 lipca 2013r.. Organ zaznaczył, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej jest dopuszczalna, gdy obiekt spełnia określone ustawą warunki. W ocenie organu w niniejszej sprawie istnieje możliwość legalizacji popełnionej samowoli, zatem przed wydaniem rozstrzygnięcia zasadne było wezwanie do złożenia dokumentów, co za tym wydanie postanowienia z dnia [...]. Organ zaznaczył, iż nie uchybił terminowi określonemu w postanowieniu organu wyższego stopnia. Na rozprawie w dniu 25 września 2013r. pełnomocnik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył do akt sprawy decyzję własną z dnia [...] nr [...] i oświadczył, że jest to decyzja rozstrzygającą przedmiotową sprawę. Przewodniczący okazał przedmiotową decyzję pełnomocnikowi strony skarżącej, który oświadczył, iż decyzji takiej dotychczas nie otrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest zatem złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). I dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a tym samym wyczerpany został tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu było dopuszczalne. Istotne jest przy tym, iż sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2259/10, oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 2/12 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 - http://cbois.nsa.gov.pl). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego to po pierwsze brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz, po drugie, upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M.Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Jak wynika zaś z zapisu protokołu rozprawy, pełnomocnik organu przedłożył decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydaną w dniu [...] nakazującą H. i S. K. rozbiórkę samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położnej w Ł., ul. A 11. Oznacza to, iż postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w zakresie bezczynności organu, ponieważ w chwili rozpoznawania skargi na rozprawie, to jest w dniu 25 września 2013r., w obrocie prawnym znajdowała się już decyzja administracyjna z dnia [...], na której wydaniu skarżącej zależało, a której brak był podstawą wystąpienia ze skargą na bezczynność organu. Wobec powyższego Sąd w pkt 1 wyroku z dnia 25 września 2013r. obowiązany był orzec na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W pkt 2 przywołanego wyroku Sąd stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z § 2 ww. przepisu, sąd w przypadku o którym mowa w § 1 (tj. uwzględnienia skargi na bezczynność), może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Mając na uwadze treść wyżej przytoczonego przepisu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2012r., sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 26 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1360/12 i z 17 października 2012r. sygn. akt l OSK 2443/12- http://cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu od obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W świetle aktualnego brzmienia tego przepisu, mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, Sąd winien więc ocenić, czy stan bezczynności był spowodowany rażącym naruszeniem prawa albo nie miał charakteru rażącego (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1360/12 - http://cbois.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny czy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, iż postępowanie zostało zainicjowane w 2005r. i dopiero w dniu [...] organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W okresie zaś tych kilku lat dopuszczał się rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania, w szczególności określających terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Istotne jest nadto, iż organ pozostawał w bezczynności pomimo uwzględnienia przez organ wyższego stopnia skargi strony właśnie na bezczynność organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] organ II instancji wyznaczył PINB dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 15 marca 2013r.. Jednakże PINB w wyznaczonym terminie nie załatwił sprawy co do istoty, wydał jedynie kolejne postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia materiałów sprawy. Taka sytuacja nie jest możliwa do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje, iż bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego w pkt 2 wyroku Sąd uprawniony był orzec stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.. W pkt 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania. a.bł.