II SAB/Łd 48/16

Dnia 21 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty [...] [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku K. G. z dnia 2 grudnia 2015 roku; 3) zasądza od Starosty [...] [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 grudnia 2015r., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", przez ich niezastosowanie, pomimo że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Autor skargi wyjaśnił, że w treści wiadomości elektronicznej z dnia 2 grudnia 2015r. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu realizowania obsługi prawnej Powiatu [...], w tym m.in. kosztu utworzenia (funkcjonowania) w ujęciu miesięcznym każdego etatu radcy prawnego zatrudnionego w Starostwie Powiatowym w Ł. W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia 15 grudnia 2015r., załączonym do wiadomości e-mail z tej samej daty, wezwał skarżącego, ażeby wykazał szczególny interes publiczny w realizacji tej części wniosku, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że do dnia wnoszenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji w formie czynności materialno – technicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej, co oznacza że pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Zdaniem K. G. skoro organ uznał, iż żądana informacja publiczna dotycząca kosztu utworzenia (funkcjonowania) każdego etatu radcy prawnego w ujęciu miesięcznym stanowi informację przetworzoną, to powinien nie tylko wezwać skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w realizacji wniosku pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ale następnie taką decyzję wydać. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co dotyczy również wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie szczególnego interesu publicznego. Z powyższych względów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 2 grudnia 2015r. w zakresie informacji o koszcie utworzenia (funkcjonowania) etatu radcy prawnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a."; stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601,20zł – w tym 100,00zł wpisu od skargi, 480,00zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego, 17,00zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla adwokata, 4,20zł tytułem kosztów przesłania skargi na bezczynność organu; skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. wobec bezsporności stanu faktycznego. Jednocześnie skarżący wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. i zasądzenie od organu kosztów postępowania w kwocie 601,20zł w oparciu o przepis art. 201 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez organ. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 P.p.s.a. z uwagi na rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 2 grudnia 2015r. w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Organ wyjaśnił, że K. G. wnioskiem mailowym z dnia 2 grudnia 2015r. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu realizowania obsługi prawnej powiatu, tj. czy poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w starostwie, czy też w inny – i jaki sposób. Dodatkowo skarżący wniósł o udostępnienie umowy z kancelarią zewnętrzną oraz obustronnych faktur VAT za ostatnie 3 miesiące w formie skanów. W przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę, wniósł o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu, dodatkowo wniósł o podanie, w jaki sposób rozliczane są zasądzone na rzecz powiatu koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, administracyjnych, sądowo-administracyjnych, w których powiat reprezentuje prawnik (adwokat lub radca prawny), tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika, czy też po prawomocności wyroku bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny - i jaki sposób. Następnie organ wyjaśnił, że w dniu [...] udzielił informacji o obsłudze prawnej realizowanej przez umowę z zewnętrzną kancelarią oraz poprzez zatrudnienie dwóch radców prawnych, których łączny wymiar czasu pracy wynosi 1 etat. W udzielonej informacji dodatkowo wskazano, iż koszty zastępstwa prawnego wypłacane są zgodnie z brzmieniem art. 224 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych na podstawie zawartej umowy. W załączeniu udzielonej odpowiedzi wnioskującemu przesłano skany umowy z Kancelarią Radcy Prawnego oraz skany trzech ostatnich faktur. Ponadto organ dodał, że odnosząc się do informacji dotyczących kosztów utworzenia/funkcjonowania każdego etatu radców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę wskazał, iż są to informacje przetworzone ponieważ wymagają opracowania, przetworzenia i przeanalizowania posiadanych w tym zakresie materiałów i dokumentów. W dalszej kolejności Starosta [...] wyjaśnił, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy z uwagi na rodzaj wnioskowanej informacji i niewykazanie przez zainteresowanego szczególnej przesłanki będącej warunkiem udostępniania tego rodzaju informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uznał iż, nie zachodzą warunki do udzielenia informacji. Organ przyznał, że niewłaściwym było wskazanie, że przedmiotowa informacja nie zostanie udzielona, bez wydania – po upływie 14 dni wskazanych na wykazanie interesu publicznego – decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W końcowej części odpowiedzi na skargę Starosta [...] podkreślił, że po wniesieniu skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. zweryfikował własne działanie i w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości oraz wskazał, iż zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a wynikała z błędnej interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy wyżej wskazanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kosztu utworzenia (funkcjonowania) etatu radcy prawnego zatrudnionego w Starostwie Powiatowym w Ł. Na wstępie wyjaśnić wypada, że z bezczynnością organu mamy do czynienia gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Niewątpliwe Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Zatem stwierdzić trzeba, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie kosztu utworzenia (funkcjonowania) w ujęciu miesięcznym etatu radcy prawnego zatrudnionego w Starostwie Powiatowym w Ł. dotyczy w/w spraw i ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015r. w sprawie IV SAB/Wr 12/15, w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 21/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy więc do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Ponadto autorem skargi do sądu jest wnioskujący o udzielenie informacji publicznej. Zatem stwierdzić trzeba, że Starosta [...] zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Jak wynika z akt sprawy, K. G. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną w dniu 2 grudnia 2015r. Organ nie udostępnił tejże informacji niezwłocznie, lecz wezwał adresata wniosku do wykazania szczególnego interesu publicznego w realizacji tej części wniosku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wbrew temu co stwierdził organ rzeczona informacja nie jest informacją przetworzoną wymagającą wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż informacja przetworzona stanowi nową informację, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo iż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej nie dysponuje tą informacją na dzień złożenia wniosku, lecz tworzy tę informację na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2014r. w sprawie II SA/Kr 1149/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014r. w sprawie II SA/Rz 247/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014r. w sprawie I SA/Sz 211/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014r. w sprawie VIII SA/Wa 997/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy zachowanie organu polegające na zakwalifikowaniu informacji w postaci kosztu utworzenia (funkcjonowania) etatu radcy prawnego jako informacji przetworzonej nie zasługuje na aprobatę. Udostępnienie tego rodzaju informacji nie wiąże się bowiem z koniecznością wytworzenia nowej jakościowo informacji a ogranicza się tylko do dokonania czynności odnalezienia odpowiednich dokumentów związanych z żądaniem wniosku będących w posiadaniu organu. W dalszej kolejności wskazać należy, że w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego żądane we wniosku informacje publiczne nadal nie zostały przekazane skarżącemu, co oznacza, że organ pozostawał w bezczynności. Niemniej jednak po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ udostępnił żądane informacje, co wynika z treści pisma Starosty [...] z dnia [...] znajdującego się w aktach sprawy. Z tegoż względu brak podstaw do orzekania o zobowiązaniu organu do udostępnienia informacji publicznej w określonym terminie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym zakresie więc Sąd stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił żądaną informację, a brak wcześniejszej reakcji organu na wniosek skarżącego w wyżej wskazanym zakresie wynikał z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. związanej z rozumieniem informacji przetworzonej. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw z art. 205 § 2 P.p.s.a., nie uwzględniając jednak kosztów związanych z przesłaniem skargi z uwagi na brak udokumentowania wydatków w tym zakresie. Lp/