II SAB/Łd 55/13

Dnia 28 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych 1. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. LS W dniu [...] W. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie nielegalnie prowadzonych prac budowlanych. W motywach skargi wniósł o wymierzenie organowi grzywny i wyjaśnił, że w dniu 7 września 2012 r. złożył zawiadomienie o nielegalnych pracach budowlanych prowadzonych w odległości 13 m od jego działki. Skarżący podniósł, że pomimo składanych do WINB w Ł. zażaleń kontrola odbyła się dopiero w dniu 30 stycznia 2013 r. W tym czasie inwestor prowadził prace budowlane. Dopiero podczas kontroli W.K. dowiedział się, że inwestor posiada pozwolenie na budowę. Dalej skarżący podniosł, że w dniu 31 stycznia 2013 r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wspomnianego pozwolenia na budowę, które wydano wbrew przepisom prawa. Inwestor wnioskował bowiem o udzielenie pozwolenia na budowę magazynu asortymentu, zaś w rzeczywistości ma zamiar wybudować chłodnię, które będzie oddziaływać na środowisko poprzez ogromne agregaty chłodnicze. Nadto planowany budynek i związany z jego działalnością hałas będzie negatywnie oddziaływał na zdrowie skarżącego i jego rodziny. Podsumowując skarżący zarzucił sprzeczność inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem teren inwestycji nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. Odpowiadając na skargę PINB w R. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 17 października 2011 r. W. K. zawiadomił PINB o rozpoczęciu budowy chłodni przez inwestora - Zakłady Mięsne A Sp. z o.o. w W., gm. W. Na tę okoliczność pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny, w następstwie których stwierdzono, że prowadzone roboty budowlane na terenie Z.M. A to utwardzenie betonem terenu pod składowanie palet. Roboty wykonywano bez stosowanego zgłoszenia, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB zobowiązał inwestora do wykonania stosownej oceny technicznej dotyczącej wykonywanych robót. Kolejnym pismem z dnia 10 maja 2012 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o interwencję w sprawie nielegalnej budowy. W dniu 30 maja 2012 r. pracownicy PINB w trakcie kontroli stwierdzili prowadzenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a polegających na wykonaniu utwardzeniu terenu kostką brukową. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji nakazał inwestorowi sporządzenie odpowiedniej oceny technicznej. Jednocześnie PINB zaznaczył, że pomimo skutecznego powiadomienia o przeprowadzeniu kontroli skarżący w żadnej nie uczestniczył. Następnie PINB wskazał, że kolejne pisma składne przez W. K. nie wnosiły żadnych nowych okoliczności do prowadzonego postępowania. W dniu 30 stycznia 2013 r. pracownicy PINB przeprowadzili na wniosek skarżącego kolejną kontrolę na terenie Z.M. A (z wniosku W. K. ) i stwierdzili prowadzenie robót budowlanych przy budowie magazynu asortymentu. Inwestor okazał pozwolenie na budowę, projekt budowlany oraz dziennik budowy. W trakcie kontroli ustalono, że inwestor prowadząc roboty budowlane dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegało na zwiększeniu długości obiektu. Skarżący nie uczestniczył w kontroli i został zapoznany z protokołem kontroli. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. PINB powiadomił skarżącego o braku przymiotu strony w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji wstrzymał Zakładowi Mięsnemu "A" prowadzenie robot budowlanych przy budowie magazynu asortymentu i urządzeń, które realizowano w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] nr [...] wydane przez Starostę [...]. Następnie zaś decyzją z dnia [...] nr [...] PINB nakazał inwestorowi wykonanie projektu budowlanego zamiennego w 4 egz., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę magazynu asortymentu i urządzeń, realizowanych na nieruchomości nr ewid. 126 i 129 w miejscowości W., gm. W. w oparciu o decyzję Starostę [...] z dnia [...] nr [...], znak [...], w celu doprowadzenia w/w obiektu do stanu zgodnego z prawem wraz z niezbędnymi uzgodnieniami obowiązującymi dla w/w budynku. W końcowej części uwag organ podniósł, że do właściwości i kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji należą sprawy określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast szereg spraw poruszonych przez skarżącego należy do właściwości organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy w sprawach udzielonego pozwolenia na budowę. Brak satysfakcji skarżącego z treści podjętych dotychczas decyzji przez PINB, nie może wymuszać wydania decyzji lub innych rozstrzygnięć o treści oczekiwanej przez stronę. W tych okolicznościach zarzuty skargi są chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi W. K. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie nielegalnych prac budowanych prowadzonych przez Zakłady Mięsne A Sp. z o.o. w W. przy budowie magazynu asortymentu i urządzeń. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez W. K. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych. Niewątpliwie pismem z dnia [...] skarżący wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie nielegalnych prac budowanych, który postanowieniem z dnia [...] wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 19 lutego 2013 r. W dniu [...] W. K. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu I instancji. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę skarżącego stwierdził, że w dacie złożenia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. bezspornie pozostawał w bezczynności w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez Z.M. A Sp. z o.o. w W. przy budowie magazynu asortymentu i urządzeń. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 7 września 2012 r. W. K. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o kontrolę prac budowlanych prowadzonych przez inwestora na sąsiedniej nieruchomości, zaś organ pierwsze czynności zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego podjął (na skutek postanowienia WINB z dnia [...]) dopiero w dniu 30 stycznia 2013 r., przeprowadzając kontrolę legalności prowadzonych robót budowlanych przez Z.M. A na działkach nr ewid. 126 i 129. W rezultacie tych czynności, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wstrzymał Zakładowi Mięsnemu "A" Sp. z o.o. W. budowę magazynku asortymentu i urządzeń realizowanych na nieruchomości nr ewid. 126 i 129 w miejscowości W., gmina W. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] znak [...]. Następnie zaś decyzją z dnia [...] organ nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. projektu budowlanego zamiennego w 4 egzemplarzach uwzględniającego zmiany wykonanych robót budowlanych w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę magazynu asortymentu i urządzeń realizowaną na wspomnianej wyżej nieruchomości. Rzeczona decyzja, co potwierdza materiał dowodowy, nie została doręczona skarżącemu, ponieważ pismem z dnia 4 lutego 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącego o braku przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nadto dodać trzeba, że w dniu 18 stycznia 2013 r. do organu I instancji wpłynęła kolejna skarga W. K. na bezczynność PINB, adresowana do tutejszego Sądu, której organ nie nadał dalszego biegu. Została ona przekazana do tutejszego Sądu wraz z aktami administracyjnymi i niniejszą skargą. Reasumując Sąd stwierdził, że w dacie rozpoznawania skargi W. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie pozostawał w bezczynności w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide: postanowienia z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2626/12 – Lex nr 1247155 oraz z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12 – Lex nr 1269652). W tych okolicznościach Sąd podzielając zaprezentowane wyżej stanowisko judykatury odstąpił od zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i uwzględnił skargę W. K., stwierdzając, że do czasu podjęcia decyzji z dnia [...], bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd - kierując się brzmieniem art. 149 § 2 p.p.s.a. - uwzględnił wniosek skarżącego i w punkcie drugim sentencji wyroku wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 Według artykuł 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r. (M. P. z 2013 r., poz. 89), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3.521,67 zł. W tej sytuacji - w ocenie Sądu - grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie. B.A.