II SAB/Łd 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Wójta Gminy K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej M.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu [...], pod poz. [...]. IB W dniu 3 stycznia 2022 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Kluki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując na naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek braku udostępnienia informacji objętych zakresem wniosku. Na tej podstawie skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 14 listopada 2020 r., 2) ukaranie Wójta Gminy Kluki zgodnie z art. 23 u.d.i.p., 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi strona wskazała, że w dniu 14 listopada 2020 r. złożyła za pośrednictwem platformy ePuap wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: "Retransmisji 2 sesji Rady Gminy Kluki na stronie BIP Kluki: XXXVI sesją z dnia 29 czerwca 2021 r. oraz XXXVII sesją z dnia 28 lipca 2021 r.". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji strona wskazała Biuletyn Informacji Publicznej Gminy Kluki, czyli zwyczajowo przyjęty sposób transmisji lub retransmisji sesji Rady Gminy Kluki. W dniu 29 listopada 2021 r. skarżąca otrzymała odpowiedź, w której organ wskazał na problemy techniczne powodujące brak transmisji oraz opisał proces nagrywania sesji. Organ nie określił terminu udostępnienia informacji publicznej. Jednak, jak wskazała skarżąca, informacja ta nie była przedmiotem wniosku, bowiem zwróciła się ona o udostępnienie nagrania z dwóch sesji. Na tej podstawie strona uznała, że organ nie udostępnił informacji publicznej, bowiem na dzień składania skargi brak jest odpowiednich nagrań w BIP Gminy. Termin udostępnienia informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, a mimo to organ nie przekazał informacji, o której udostępnienie skarżąca wnioskowała. W związku z tym organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kluki wniósł o: 1. oddalenie skargi jako zupełnie niezasadnej; 2. przeprowadzenie dowodu z: a) dokumentu w postaci pisma z dnia 9 lutego 2021 r. M.W. – [...] zatrudnionego w Gminie Kluki skierowanego do Przewodniczącego Rady Gminy Kluki na ustalenie faktu w zakresie technicznych problemów transmitowania obrad Rady Gminy Kluki w Gminnym Ośrodku Kultury w Klukach, b) zeznań świadka M.W. na ustalenie faktu problemów technicznych dotyczących transmisji XXXVI i XXXVII sesji Rady Gminy; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że skarga jest niezasadna, bowiem sesje, o których mowa w skardze, z uwagi na stan epidemiologiczny i konieczność zapewnienia warunków sanitarnych, zostały zorganizowane poza budynkiem Urzędu Gminy Kluki, czego skutkiem było nieobjęcie zasięgiem infrastruktury technicznej zainstalowanej w budynku urzędu do celów transmisji obrad Rady Gminy. Obrady były nagrywane kamerą video łącznie z dźwiękiem, a zapis nagrania był dokonywany na karcie pamięci SD zainstalowanej w kamerze. Ze względów technicznych kamera samoczynnie dzieli nagrywana transmisje na pliki, każdy o wielkości 4GB, jeśli oczywiście transmisja obejmuje większy obszar potrzebnej pamięci. Opisane szczegóły techniczne powodują, że po wykonaniu takiego nagrania w celu jego publikacji konieczne staje się zespolenie wszystkich plików w jedno nagranie. Zespolone nagranie staje się plikiem o bardzo dużym rozmiarze (tj. 20-25GB), który jest problematyczny do opublikowania na stronie internetowej. I tak retransmisja XXXVI sesji z dnia 29 czerwca 2021 r. stanowi plik o rozmiarze 11,6GB, a retransmisja XXXVII sesji z dnia 28 lipca 2021 r. stanowi plik o rozmiarze 32,7GB. Skarżąca została poinformowana, że kopie plików mogą zostać udostępnione mieszkańcom po udostępnieniu odpowiedniej wielkości nośnika, co jednoznacznie wynika z pisma z dnia 29 listopada 2021 r. Jednak skarżąca nie zgłosiła się po wspomniane nagrania. W dniu 11 stycznia 2022 r. nagrania z obrad XXXVI i XXXVII sesji Rady Gminy zostały zamieszczone na stronie internetowej Gminy Kluki pod linkiem: https://portal.posiedzenia.pl/KLUKl. W tej sytuacji, zdaniem organu, wniosek skarżącej z dnia 14 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym było możliwe na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie wskazanego powyżej zarządzenia z dnia 7 kwietnia 2022 r. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Tym samym stwierdzić należy, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie trzeba jednak wskazać, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga M.K.j na bezczynność Wójta Gminy Kluki w przedmiocie zamieszczenia informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Kwestię dostępu do informacji publicznej reguluje powołana wcześniej ustawa o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec zgłoszonego przez stronę żądania udzielenia takiej informacji. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, w tej ustawie określonych. Zasady wspomniane i tryb udzielania dostępu do informacji publicznej mają zaś znaczenie rozstrzygające dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku odmowy udostępnienia informacji regulują przepisy rozdziału 2 u.d.i.p. Przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w przywołanym powyżej art. 3 u.d.i.p. i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności, przywołanych w niniejszej sprawie wskazać należy dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 u.d.i.p. wynika, że podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym, czyli w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 2 w zw. z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej, jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i art. 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Następuje ono ex lege w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 u.d.i.p., a obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Rodzi się zatem zasadnicze pytanie o to, czy nałożony na organ, mocą powyższego przepisu, obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów prawnych do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez M.K. nie jest bowiem generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej, lecz bezczynność w ujawnieniu tejże informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, a więc w istocie prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. W ocenie Sądu, za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu normy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego, aby domagać się od organu, tak samego utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. W ocenie Sądu, nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia bądź też usunięcia z Biuletynu Informacji Publicznej określonej informacji publicznej. Powyższa konstatacja skutkuje koniecznością dokonania oceny czy przedmiot skargi, a więc w istocie zamieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle określonego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tylko w takich kategoriach spraw dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu (art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a.) Konkludując, skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. I OSK 722/14; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. I OSK 611/08; postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 1210/05; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2011 r., sygn. II SAB/Ol 29/11; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 22 września 2009 r., sygn. II SAB/Łd 59/09 oraz z dnia 16 października 2008 r., sygn. II SAB/Łd 40/08; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 408/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl/) Niewątpliwie Wójt Gminy Kluki jako podmiot sprawujący władzę publiczną (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 u.d.i.p.) zobowiązany jest do stosowania powoływanej ustawy i udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w takim zakresie, jaki wynika z przepisów prawa. Ocena prawidłowości tych działań pozostaje jednak poza kognicją sądu administracyjnego. Powyższe rozważania nie pozbawiają jednak skarżącej dostępu do informacji publicznej, a organ nie pozostaje wyłączony spod sądowej kontroli. Skoro bowiem skarżąca nie znalazła w Biuletynie Informacji Publicznej poszukiwanych informacji, to mogła skorzystać z przysługującego jej uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i złożyć wniosek o jej udostępnienie w tym właśnie trybie. Powyższy przepis stanowi bowiem, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Ewentualna bezczynność organu w udzieleniu informacji w tym właśnie trybie mogłaby być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, bowiem w tym zakresie istnieje wyraźna norma prawa statuująca po stronie skarżącej uprawnienie do domagania się dostępu do informacji publicznej, a jej korelatem jest obowiązek organu do udostępnienia wnioskowanej informacji bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Uzupełniając powyższe należy zaznaczyć, że w sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem złożonym w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p., bowiem skarżąca kierując do organu wniosek inicjujący postępowanie w sprawie wskazała, że domaga się upublicznienia nagrań z obrad Rady Gminy Kluki w Biuletynie Informacji Publicznej. Strona skarżąca nie wnioskowała o udostępnienie informacji z przeznaczeniem wyłącznie dla siebie, ale domagała się jej upublicznienia w Biuletynie Informacji Publicznej. W świetle przedstawionych okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 przy zastosowaniu art. 119 pkt 4 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym postanowienia uznając, iż skarga jest niedopuszczalna. O zwrocie wpisu Sąd postanowił w punkcie drugim postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. IB