II SAB/Łd 61/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. przy udziale -- sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę. W dniu 21 listopada 2007r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożona za pośrednictwem Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. skarga P. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie niewydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż w dniu 5 sierpnia 2005r. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże postanowieniem z dnia [...], organ zawiesił postępowanie do dnia 5 sierpnia 2006r. W wyniku rozpoznania zażalenia strony organ II instancji uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Rozstrzygniecie organu odwoławczego zostało zaskarżone do WSA w Łodzi w wyniku, czego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia organu w części umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Z powyższych faktów strona skarżąca wywiodła, iż Prezydent Miasta nadal pozostaje w bezczynności, w związku z czym w dniu 21 lutego 2007r. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność merytoryczną wniesionego zażalenia. Skarżący odwołał się od tegoż postanowienia w dniu 6 kwietnia 2007r., w odpowiedzi na co Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wniesieniu skargi na to rozstrzygniecie do WSA, Sąd oddalił skargę. Zdaniem strony skarżącej podjęcie wszystkich wymienionych czynności prawnych uzasadnia prawidłowość złożenia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. i potwierdza pozostawanie tego organu w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o odrzucenie skargi, uznając skargę za przedwczesną gdyż strona nie wyczerpała przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia. Uzasadniając organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż nie można postawić zarzutu bezczynności, wszystkie czynności były podejmowane w miarę możliwości i w zależności, czy akta sprawy były w posiadaniu organów administracji, czy znajdowały się w sądzie administracyjnym. Dodał, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 Kpa odmówił ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W myśl powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia przepisu art. 3 § 2 pkt 1 – 4 w/w ustawy, zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie wydanej decyzji, postanowienia lub innego aktu prawnego i czynności. Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisu prawa. Z powołanego przepisu art. 149 ustawy wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2005r., sygn. akt I SAB/Wa 17/04, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 189775). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2007r., sygn. akt I SAB/Wa 194/06, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 318035). O bezczynności organów administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych działań, czynności w sprawie lub gdy działania takie wprawdzie podejmie jednakże wszczęte w ich wyniku postępowanie nie zakończy się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności, do których organ był zobowiązany, a zobowiązanie to jest wprost określone w konkretnym przepisie prawa, wynika z ustawowego obowiązku (por. wyrok WSA z dnia 5 maja 2006r. sygn. akt VI SAB/Wa 1/06, publ. Lex nr 276779; wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005r., sygn. akt VI SAB/Wa 24/05, publ. Lex nr 190899). Wskazać również należy na wykształcony przez orzecznictwo sądowe i doktrynę, a podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko, zgodnie z którym nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Także w takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, chyba że skarżący cofnie skargę. Nie można zaś mówić o bezprzedmiotowości postępowania, jeśli skarżący nie cofa skargi. Nic nie zwalnia wtedy sądu od zbadania zasadności skargi, co sprowadza się do sprawdzenia, czy organ wydał akt lub podjął czynność przewidzianą prawem (por. wyrok WSA z dnia 7 listopada 2006r., sygn. akt II SAB/Wa 147/2006, Lex nr 303129; wyrok WSA z dnia 22 marca 2006r., sygn. akt IV SAB/Wa 158/2005, Lex nr 223321). Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż pismem z dnia 5 sierpnia 2005r. skarżący wnioskował o ustalenie warunków zabudowy. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ zawiesił postępowanie wskazując na podjęcie przez Radę Miejską uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta obejmującej m.in. teren planowanej inwestycji strony. Poprawność przedmiotowego postanowienia skarżący zakwestionował wpierw w drodze zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło zaskarżone rozstrzygniecie i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Na wydane postanowienie organu odwoławczego skarżący wniósł skargę do Sądu, który wyrokiem z dnia 21 lutego 2006r. stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia w części umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Od powyższego wyroku Kolegium wniosło skargę kasacyjną, w następstwie czego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007r. oddalił skargę kasacyjną. Dla potrzeb niniejszej sprawy istotne jest, iż począwszy od złożenia do tutejszego Sądu skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] do dnia zwrotu akt administracyjnych organowi administracji tj. do dnia 14 września 2007r. akta administracyjne potrzebne do rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i sam wniosek, nie znajdowały się w organach administracji. Z tego względu nie było możliwe załatwienie sprawy co do istoty, a zatem wydanie aktu prawnego rozstrzygającego wniosek strony. Jednocześnie w powyższym okresie skarżący wszczął procedurę, która zakończyła się złożeniem rozpoznawanej obecnie skargi na bezczynność. W dniu 21 lutego 2007r. wniósł zażalenie na bezczynność organu – wyczerpując wymóg z art. 37 § 1 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium stwierdziło niesłuszność merytoryczną zażalenia, wskazując na brak faktycznej możliwości załatwienia sprawy, z uwagi na brak akt administracyjnych sprawy, które były wówczas w sądzie administracyjnym. Skarżący odwołał się od tego aktu prawnego, a ostatecznie wyczerpawszy tryb określony w przepisie art. 52 p.p.s.a. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. podnosząc, iż jeszcze nie rozpoznał on wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Reasumując, stwierdzić należy, iż bezzasadny jest zarzut bezczynności organu, gdyż po pierwsze Prezydent Miasta nie miał realnej możliwości rozpoznania wniosku skarżącego i załatwienia sprawy co do istoty z uwagi na fakt, iż akta administracyjne będące podstawą takiego rozstrzygnięcia znajdowały się w sądzie administracyjnym. A co istotniejsze, Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] wydał decyzję, którą odmówił stronie skarżącej ustalenia warunków zabudowy. Tym samym wydał żądany przez stronę akt prawny po wniesieniu skargi na bezczynność tegoż organu do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy, w tej sytuacji od dnia wydania przedmiotowej decyzji organ nie pozostawał już w bezczynności, a okoliczność ta powoduje, iż Sąd nie może w oparciu o przepis art. 149 p.p.s.a. nakazać organowi wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Istotne jest, iż w sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania (wyrok WSA z dnia 18 sierpnia 2005r., sygn. akt IV SAB/Wa 64/05, Lex nr 191990). Niewątpliwie w dacie orzekania Prezydent Miasta nie pozostawał już w bezczynności. Powyższe ustalenia stanu faktycznego w świetle przywołanych i analizowanych norm prawnych uzasadniają stwierdzenie, iż wydanie decyzji z dnia [...] spowodowało brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku w myśl art. 149 p.p.s.a., a co za tym idzie, oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie czyniło zaś postępowania sądowego bezprzedmiotowym i nie uprawniało do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na marginesie wyjaśnić należy, iż przed skierowaniem sprawy na rozprawę strona skarżąca została wezwana do wypowiedzenia się, czy wobec wydania decyzji z dnia [...] podtrzymuje skargę, czy cofa skargę i wnosi o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na powyższe skarżący oświadczył, iż podtrzymuje zarzuty skargi, gdyż przedmiotowa decyzja została wydana w toku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Powtórzyć trzeba, iż przedmiotem rozpoznanej skargi była bezczynność Prezydenta Miasta Ł. i tylko w tym zakresie prowadzona była kontrola, czy organ rzeczywiście pozostawał w bezczynności, czy istniała norma prawna zobowiązująca organ do określonego działania, a której uchybił. Argumentacja strony oparta na zarzutach dotyczących postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy może być analizowana, ale w odrębnym postępowaniu administracyjnym, jeżeli wolą strony będzie wszczęcie nowego, odrębnego postępowania administracyjnego w tym zakresie, a następnie ewentualnie postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.