II SAB/Łd 68/18

Dnia 7 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie; 3) zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącej A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. A. R. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W motywach skargi jej autor pisał, że postępowanie sprawie zostało wszczęte w dniu 23 czerwca 2017 roku, a mimo upływu 6 miesięcy od tej daty, skarżąca nie otrzymała żadnej informacji o przyczynach nie załatwienia sprawy. W dniu 10 stycznia 2018 roku strona skierowała do organu ponaglenie, który pismem z dnia 18 stycznia 2018 roku przekazał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie strony argumentacja podniesiona przez organ nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skoro biegły ma 87 lat i jest osobą schorowaną, to organ powinien wybrać innego biegłego. Do dnia 28 lutego 2018 roku biegły nie wydał opinii, a organ o niczym nie poinformował stron. W konkluzji skarżący napisał, że postępowanie w sprawie w istocie trwa od 2010 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub jej oddalenie argumentując, że w dniu 23 czerwca 2017 roku podjęto postępowanie dotyczące zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Było to następstwem uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Z uwagi na fakt, iż w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] została wydana opinia przez biegłego z zakresu zakłócenia stosunków wodnych w związku z lokalizacją systemu odwadniającego na działkach nr ewid. 89/1, 89/2, 90 w miejscowości R., gm. D., pow. [...], w dniu 23 czerwca 2017 roku poinformowano autora opinii (R. F.) o konieczności uzupełnienia opinii oraz zawiadomiono biegłego i strony postępowania o przeprowadzeniu oględzin na terenie nieruchomości w dniu 18 lipca 2017 roku. Dnia 10 lipca 2017 roku do organu wpłynęło pismo od biegłego wyjaśniające, iż ze względu na stan zdrowia i przebytą operację nie będzie mógł uczestniczyć w oględzinach w terenie, poinformował także, iż z chwilą poprawy stanu zdrowia skontaktuje się z urzędem osobiście lub telefonicznie. Jak nadmienił organ, biegły jest osoba starszą (871at). Dnia 18 lipca 2017 roku odbyły się oględziny. Po oględzinach postanowieniem z dnia [...] zwrócono się do biegłego o uzupełnienie opinii. W kolejnych miesiącach był nawiązywany kontakt telefoniczny z biegłym, który informował o złym stanie zdrowia nie pozwalającym na szybkie uzupełnienie opinii. Dnia 12 grudnia 2017 roku poproszono biegłego po raz kolejny o uzupełnienie opinii bądź o informację określającą termin wykonania tego uzupełnienia. W dniu 15 stycznia 2018 roku biegły stawił się w organie przedstawiając powody nie złożenia opinii uzupełniającej oraz omówiono zakres uzupełnienia opinii. Następnie w dniu 12 stycznia 2018 roku skarżąca skierowała do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 16 stycznia 2018 roku został przedłużony termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2018 roku, zaś 18 stycznia 2018 roku organ przesłał wyjaśnienia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Biegły dnia 31 stycznia 2018 roku dostarczył aneks do opinii, a w dniu [...] Wójt Gminy wydał decyzję w sprawie, która została doręczona stronom postępowania w dniu 5 kwietnia 2018 roku. Odnosząc się do argumentu skargi, iż postępowanie dotyczące stosunków wodnych trwa od 2010 roku, organ wyjaśnił, iż nie jest to efektem bezczynności organu bądź też przewlekłego prowadzenia postępowania. Wpływ na to miało wiele okoliczności m.in. spór pomiędzy stronami postępowania dotyczący przebiegu granicy nieruchomości, na których zdaniem skarżącej doszło do zakłócenia stosunków wodnych. Spór ten legł u podstaw postępowania w przedmiocie rozgraniczenia, które zakończyło się w dniu 6 marca 2017 roku. Wójt jak podkreślił – wydał decyzję w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (w tym opinii biegłego) w terminie dziewięciu i pół miesiąca od dnia otrzymania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z aktami sprawy. W ocenie organu nie doszło zatem ani do bezczynności (było bowiem prowadzone postępowanie dowodowe), ani też do przewlekłości w prowadzeniu postępowania. W dacie składania do sądu skargi na bezczynność Wójta (tj. w dniu 13 marca 2018 roku) strona dysponowała rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które rozpatrywało jej ponaglenie i uznało to ponaglenie za niezasadne. Wydając w dniu [...] decyzję dotycząca zakłócenia stosunków wodnych organ zakończył postępowanie i nie można mu postawić obecnie zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest ponaglenie (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W stanie faktycznym sprawy skarżąca złożyła, pismem z dnia 10 stycznia 2018 roku, ponaglenia. Organ drugiej instancji na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowieniem, uznał, że ponaglenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W kontekście powyższych uwag, oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż przedmiotowa sprawa została załatwiona wydaniem przez Wójta Gminy D. w dniu [...] decyzji nr [...]. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 5 kwietnia 2018 roku, a pismem z dnia 12 kwietnia 2018 roku strona skarżąca złożyła od niej odwołanie. Wynika z tego, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (co miało miejsce w dniu 13 marca 2018 roku – data wpływu skargi do organu) i po upływie przewidzianego przez ustawodawcę terminu załatwienia sprawy (art. 35 K.p.a.), co uprawnia do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi (13 marca 2018 roku) organ pozostawał w bezczynności. Wspomniana bezczynność została usunięta z dniem wydania decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarga na bezczynność organu podlega umorzeniu z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie, gdyż po wniesieniu skargi, organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, Wójt Gminy D. w dniu [...] wydał decyzję nr [...]. Decyzja ta została doręczona S. G. działającemu jako pełnomocnik skarżącej w dniu 5 kwietnia 2018 roku, który pismem z dnia 12 kwietnia 2018 roku skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie. Z tego powody Sąd orzekł o umorzeniu postępowania czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W dalszej kolejności w sprawie niezbędna jest ocena czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 35 § 1 K.p.a., który to przepis zobowiązuje organ do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż przedmiotowa sprawa ponownie trafiła do organu pierwszej instancji w czerwcu 2017 roku. Od tego czasu organ przez kilka miesięcy oczekiwał na uzupełnienie opinii przez biegłego z zakresu stosunków wodnych. Wspomniany biegły uzasadniając niemożność przygotowania uzupełnienia opinii tłumaczył się stanem zdrowia. Ostatecznie jednak w dniu [...] organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Okoliczność, że strona zakwestionowała tą decyzję w drodze odwołania, nie wpływa na rozstrzygnięcie. W tej sytuacji, sprawa do dnia wniesienia skargi nie została zakończona. Z zestawienia dat wynika, że sprawa oczekiwała niemalże 9,5 miesiąca na załatwienie, bowiem decyzja została wydana dopiero po wniesieniu skargi. Z wyjaśnień organu – jak wskazano – wynika że zwłoka nie była zamierzonym działaniem organu, a wynikiem oczekiwania na uzupełnienie przez biegłego wcześniej przygotowanej opinii, stąd w ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Sprawa została załatwiona dopiero po wniesieniu skargi, nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu wpływu skargi do organu pozostawał on w bezczynności, jednakże stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd stwierdził w punkcie pierwszym wyroku. Sąd orzekł w tym zakresie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Termin załatwienia sprawy został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone. Skoro załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony, jak też Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi. M.K.