II SAB/Łd 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. do załatwienia wniosku A. B. z dnia 8 lipca 2013 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Dyrektorowi Szkoły Podstawowej w P. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. w określonym terminie. Jednocześnie skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią jego wniosku z dnia 8 lipca 2013 r.; 2. wymierzenie organowi grzywny; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 4.orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. wystąpił do Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. o wydanie mu w ramach przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pisma wyjaśniającego z dnia [...] o numerze [...] skierowanego do ówczesnego Burmistrza S. od Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. I. M., celem przedłożenia wyżej wymienionego dokumentu w prokuraturze. Jednocześnie skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. nie wydał mu kserokopii pisma, o które wnioskował, pozostając tym samym przez okres ponad 3,5 roku w bezczynności. Zdaniem skarżącego, rolą organu w tej sprawie była prosta czynność polegająca na wykonaniu kopii jednego dokumentu i przekazaniu jej wnioskodawcy, z czego organ się nie wywiązał. W konkluzji skarżący stwierdził, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. wniósł o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej. Wyjaśnił przy tym, że pismem z dnia 19 lipca 2013 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. odpowiedział na wniosek skarżącego podając informację, że Urząd Miejski w S. przesłał żądaną informację skarżącemu w dniu 12 lipca 2013 r. (pismo Urzędu Miejskiego w S. - znak [...]). A. B. nie wystąpił z ponownym wnioskiem o wydanie żądanego dokumentu. Obecnie, po 43 miesiącach od wniosku o udostępnienie kopii ww. pisma, A.B. złożył skargę. Zdaniem organu skarga ta stanowi nadużycie prawa. Skarżący od lipca 2013 r. jest w posiadaniu ww. dokumentu. Ponadto Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. wyjaśnił, że w związku z wniesioną skargą w dniu 28 lutego 2017 r. przesłał skarżącemu kopię żądanego dokumentu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 20 kwietnia 2017 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę z tą zmianą, że w zakresie punktu pierwszego skargi wnosi o umorzenie postępowania. Jednocześnie skarżący przedłożył do akt sprawy kopię pisma z dnia 31 maja 2013 r. i oświadczył, że jest to kopia pisma, które otrzymał z Urzędu Miejskiego w S.. Skarżący wyjaśnił przy tym, że pismo, o które się ubiegał, uzyskał od Urzędu Miejskiego w S., a nie od Dyrektora Szkoły Podstawowej w P.. Zwrócił się do dwóch organów, aby porównać dokumenty, bo miał wątpliwości co do treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w P. w sprawie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w postaci kopii pisma wyjaśniającego z dnia 31 maja 2013 r. o numerze [...] do pisma [...][...] Urzędu Wojewódzkiego, skierowanego do Burmistrza S.. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych należy wskazać, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2014 r., II SAB/Łd 103/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należało uznać, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2014 r., II SAB/Łd 103/14). Podkreślić przy tym należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.". Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jednocześnie należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy czym art. 6 ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z uwagi na sformułowania tych przepisów, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w P. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zauważyć wszakże należy, że każdy dyrektor szkoły publicznej jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielania informacji publicznych, bowiem przysługuje mu władztwo zakładowe będące częścią władztwa państwowego przekazanego w drodze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1946 ze zm.). Dyrektor szkoły jest uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów oraz realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto dysponuje majątkiem publicznym (vide np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 248/1, z dnia 9 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1755/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 57/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast informacja, jakiej żądał skarżący, tj. kopia pisma wyjaśniającego z dnia 31 maja 2013 r. o numerze [...] do pisma [...][...] Urzędu Wojewódzkiego, skierowanego do Burmistrza S., to w istocie informacja o funkcjonowaniu szkoły i jako taka stanowi informację publiczną. Do dnia wniesienia skargi Dyrektor Szkoły nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał też decyzji odmawiającej jej udostępnienia ani nie poinformował o braku możliwości udostępnienie informacji w żądanej formie. Dlatego też skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu organ przesłał skarżącemu kopię żądanego dokumentu, co potwierdził skarżący na rozprawie, przedkładając do akt sprawy kopię tego pisma. Dlatego też postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, czemu dał wyraz w pkt 1 sentencji wyroku. Badając przedmiotową skargę Sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Użycie w art. 149 § 1a p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu bezczynność organu miała charakter rażący, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie organu administracji obowiązek udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy ta informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ, pomimo posiadania żądanej informacji, pozostawał bezczynny w okresie od 8 lipca 2013 r. do 28 lutego 2017 r. Warto też podkreślić, że z obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zwalniało Dyrektora Szkoły poinformowanie skarżącego, że Urząd Miejski w S. przesłał żądaną informację skarżącemu w dniu 12 lipca 2013 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał za uzasadniony wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić bowiem należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Mimo, iż organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem udostępnił wnioskowaną informację, pozostawał w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu Sąd ocenił, że uzasadnionym jest nałożenie na organ grzywny. Grzywna na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie ma bowiem na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności organu. Mając zatem na względzie powyższe ustalenia Sąd uznał, że kwota 500 zł, orzeczona w pkt 3 wyroku, w realiach niniejszej sprawy jest odpowiednia. W kwestii zaś kosztów postępowania Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 4 sentencji wyroku. JK