II SAB/Łd 71/13

Dnia 13 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza R. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. zobowiązuje Burmistrza R. do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego z dnia 23 lipca 2012 roku; 2. zasądza od Burmistrza R. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Skargą z dnia 14 czerwca 2013r. P. K. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Burmistrza R. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż złożył w dniu 23 lipca 2012r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę farmy paneli solarnych o mocy do 1000 kW, stacji transformatorowej, urządzeń pomiarowych, zjazdu, drogi dojazdowej oraz towarzyszącej infrastruktury na działce nr 1037 położonej w R., przy ulicy A. Następnie skarżący wskazał, iż w dniu 1 sierpnia 2012 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia ww. wniosku o promesę, oświadczenie lub umowę zawartą z gestorem sieci o możliwości zapewnienia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia (przyłącza) dla zamierzenia inwestycyjnego – w terminie do dnia 30 sierpnia 2012 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 30 sierpnia 2012r. skarżący, powołując się na art. 7 § 8d Prawa energetycznego wskazał, iż warunki techniczne gwarantujące wykonanie uzbrojenia terenu w linię 15 kV i stacje transformatorową 15 kV koniecznego dla planowanej inwestycji inwestor może uzyskać po uprzednim złożeniu stosownego wniosku do właściwego zakładu energetycznego, którego obowiązkowym załącznikiem jest decyzja o warunkach zabudowy wydawana przez właściwy organ. Pomimo powyższego wyjaśnienia organ administracji pismem z dnia 21 września 2012r. ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w tym samym zakresie. Do tego kolejnego wezwania organu skarżący ustosunkował się w piśmie z dnia 19 października 2012 r. W dniu [...] organ I instancji wydał postanowienie, zobowiązujące skarżącego do uzupełnienia wniosku do przedłożenia aktualnych warunków gwarantujących wykonanie uzbrojenia technicznego, koniecznego dla planowanej inwestycji (ze szczególnym uwzględnieniem realizacji stacji transformatorowej) oraz gwarancji odbioru wytworzonej docelowo energii odnawialnej – w terminie do 30 listopada 2012 r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wobec takiego stanowiska organu I instancji skarżący wniósł do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, iż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r.,nr 80 poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające. Przez uzbrojenie terenu rozumie się urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Natomiast dla objętego wnioskiem zamierzenia budowlanego niezbędne jest jedynie wykonanie przez inwestora uzbrojenia terenu w linię energetyczną o mocy 15 kV i wybudowanie stacji transformatorowej o mocy 15 kV, co może nastąpić dopiero po uzyskaniu wnioskowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uwzględniło powyższe zażalenie i zobowiązało organ I instancji do podjęcia działań zmierzających do usunięcia przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym termin. Organ wyższego stopnia wyznaczył również organowi I instancji dodatkowy czterdziestodniowy termin na załatwienie sprawy. Pomimo powyższego rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, organ I instancji pismem z dnia 27 lutego 2013r. ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, jak poprzednio o uzupełnienie wniosku o promesę, oświadczenie lub umowę zawartą z gestorem sieci o możliwości zapewnienia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia (przyłącza) dla zamierzenia inwestycyjnego. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 5 marca 2013r. po raz kolejny wyraził swoje stanowisko w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2013r. organ I instancji poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.). W ocenie skarżącego żądanie od niego promesy, oświadczenia lub umowy zawartej z właściwym zakładem energetycznym o możliwości dokonania przyłącza w sytuacji, gdy organ ma świadomość, iż na wykonanie przyłącza wymagane jest uzyskanie od zakładu energetycznego warunków technicznych, które może uzyskać po uprzednim złożeniu stosownego wniosku, którego obowiązkowym załącznikiem jest decyzja o warunkach zabudowy wydawana przez właściwy organ, w tym przypadku przez Burmistrza R., jest bezpodstawne i zmierza jedynie do uniemożliwienia zweryfikowania stanowiska Burmistrza co do jego zasadności w toku instancji, w przypadku wydania decyzji negatywnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. powołał się na art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, iż przepisy te wymagają m. innymi spełnienia warunku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy "farmy paneli solarnych o mocy do 1000 kW, stacji transformatorowej, urządzeń pomiarowych, zjazdu, drogi dojazdowej oraz towarzyszącej infrastruktury do realizacji na działce nr 1037 położonej w R. przy ul. A. Wnioskodawca mimo wezwań nie przedłożył danych dotyczących zapotrzebowania na energię. Uniemożliwiło to zdaniem organu rozpatrzenie wniosku. Jednocześnie organ poinformował, że w chwili obecnej rozpoczęto prace planistyczne nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania dla terenu obejmującego przedmiotową działkę na podstawie uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...], nr [...]. Zgodnie z obowiązującym studium gminy przyjętym w 2007 i 2013 roku przedmiotowa działka leży na terenach z przeznaczeniem podstawowym - budownictwo mieszkaniowe - obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 K.p.a. Jak wynika zatem z akt administracyjnych postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uwzględniło zażalenie skarżącego złożone w trybie art. 37 K.p.a. i zobowiązało organ I instancji do podjęcia działań zmierzających do usunięcia przyczyn niezałatwienia sprawy w ustawowym termin. Organ wyższego stopnia wyznaczył również organowi I instancji dodatkowy czterdziestodniowy termin na załatwienie sprawy. Na tej podstawie stwierdzić należy, iż warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został przez skarżącego spełniony. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Dotyczy to również postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jeżeli jednak wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, czyli zawiera braki uniemożliwiające organowi wszczęcie postępowania administracyjnego, należy wezwać wnoszącego do usunięcia tych braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie wyjaśnienia zatem wymaga, czy organ administracji był uprawniony do żądania od skarżącego uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji we wskazanym przez siebie zakresie i czy w konsekwencji nieuzupełnienia wniosku przez skarżącego był uprawniony do pozostawienia tego wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi zawierać m.in. określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, a m.in. jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z prostego zestawienia tych dwóch przepisów wynika, iż określenie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zapotrzebowania w energię jest wymogiem formalnym, koniecznym do ustalenia, czy owe zapotrzebowanie na energię jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Zasadą jest zatem, iż wszelkie braki wniosku o ustalenie warunków zabudowy w powyższym zakresie uprawniają organ do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia tych braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Nie można jednak zapominać, iż organ administracji z urzędu powinien przestrzegać zasady praworządności tj. przestrzegać przepisów prawa, o czym mowa w art. 6 K.p.a. Oznacza to, że oceniając pod względem formalnym wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ ma obowiązek ustalić, czy w sprawie nie mają zastosowania przepisy szczególne. Taki obowiązek wynika nie tylko ze wskazanego już art. 6 K.p.a., ale można go również odczytać z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 powołanej ustawy wynika, iż nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Również z cytowanego już art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika, że ocena, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, musi być dokonana z uwzględnieniem ust. 5, który z kolei stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika, że jeżeli przepisy szczególne uniemożliwiają złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy z zachowaniem wszystkich warunków formalnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ administracji badając sprawę w tym przedmiocie powinien ustalić zależność między planowaną inwestycją a tymi przepisami szczególnymi, przede wszystkim uwzględniając charakterystykę wnioskowanego zamierzenia budowlanego. W stosunku do zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy paneli solarnych o mocy do 1000 kW, stacji transformatorowej, urządzeń pomiarowych, zjazdu, drogi dojazdowej oraz towarzyszącej infrastruktury przepisami szczególnymi, o których mowa są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012r., poz. 1059). Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 ww. ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 8d tej ustawy do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a, dołącza w szczególności wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, iż przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii. W przypadku zatem inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Skoro zatem charakterystyka przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, iż warunki techniczne uzbrojenia terenu w zakresie elektroenergetycznym mogą zostać określone dopiero po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a ocena możliwości przyłączenia technicznego spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym to oznacza, że organ administracji w sprawie warunków zabudowy ma jedynie ocenić, czy poza infrastrukturą w zakresie instalacji elektroenergetycznych, pozostałe warunki umożliwiają zagospodarowanie danego terenu inwestycją określonego typu. Wskazać zatem należy, iż na gruncie art. 61 ust. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie tej infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca taką obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Jednakże w niniejszej sprawie obowiązek zawarcia umowy wynika wprost z przepisów ustawy Prawo energetyczne, a konkretnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy. Ponadto przemawia za tym charakter inwestycji, która ma polegać na wytwarzaniu prądu, a więc niezrozumiałe jest wymaganie wskazania przez inwestora zapotrzebowania tej inwestycji na prąd. O konieczności uwzględniania przepisów ustawy Prawo energetyczne w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 882/12 oraz z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Łd 1273/11, podzielając stanowisko organu odwoławczego, iż przy badaniu spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wydający warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie źródła energii elektrycznej winien poprzestać na przyjęciu oświadczenia inwestora, że niezbędne przyłącze będzie realizowane przez odpowiedzialne przedsiębiorstwo energetyczne zgodnie z przepisami ustawy Prawo energetyczne ( orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Badając w związku z powyższym zasadność złożonej skargi Sąd uznał, że Burmistrz R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew bowiem stanowisku organu, po złożeniu niezbędnych wyjaśnień przez inwestora w zakresie infrastruktury technicznej, organ nie miał podstawy do żądania po raz kolejny uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a w konsekwencji nie był uprawniony do pozostawienia tego wniosku bez rozpatrzenia. Co najwyżej, tak jak podniósł to skarżący, organ mógł nie uwzględnić ww. wniosku wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ale tylko wtedy, gdyby uznał, że inwestycja ta sprzeciwia się obowiązującym przepisom prawa. W przeciwnym razie na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien wniosek uwzględnić i wydać decyzję pozytywną. Tymczasem niezałatwienie przez organ administracji sprawy w terminie i wielokrotne żądanie od inwestora uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie tylko narusza wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania,ale również zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a., bowiem tego typu działanie nie pogłębia zaufania stron do państwa i jego organów, a jedynie wywołuje niepewność, co do rozsądnego czasu załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za w pełni uzasadnioną. Dlatego też, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał Burmistrza R. do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...]. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. LS