II SAB/Łd 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wszczęcia egzekucji lub podjęcia postępowania egzekucyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu S. M. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego w dniu 25 kwietnia 2016 roku i zaewidencjonowaną pod poz. [...]. LS W dniu 5 lutego 2016 r. S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, z wniosku skarżącego, skierowanego do organu w dniu [...]. w przedmiocie wszczęcia egzekucji lub podjęcia wszczętego wcześniej postępowania egzekucyjnego, dotyczącego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...], znak [...], domagając się: pkt 1 - zobowiązania organu do podjęcia i przeprowadzenia przez organ zakreślonych prawem czynności egzekucyjnych ze wskazanej decyzji administracyjnej; pkt 2 - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - przyznania w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie do uznania sądu, aczkolwiek uwzględniającej stopień naruszenia przez organ prawa, a także uwzględniającej charakter przyznanej kwoty, która ma czynić zadość skarżącemu za to, że od 3,5 roku nie może doczekać się załatwienia sprawy administracyjnej w swoim państwie - w wysokości nie niższej niż 5000 zł; pkt 4 - wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 5 - zasądzenia w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Motywując skargę skarżący podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. postanowieniem z dnia [...]. nr [...] uznał za zasadną skargę, jaką wniósł on w trybie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na bezczynność PINB w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do 13 lipca 2015 r. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Od trzech i pół roku od złożenia wniosku, PINB nie uczynił w sprawie niczego, albowiem wyznaczane na podstawie przepisów prawa budowlanego oględziny obiektu nie mogą dotyczyć postępowania, które prowadzi się na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie pochodzi z dnia [...] i został doręczony organowi w dniu [...]. Zwłoka organu jest świadoma i celowa. Celowa bezczynność organu wywołuje w skarżącym uzasadnione poczucie wyzucia go ze społeczeństwa jako obywatela, któremu nie przysługuje prawo załatwienia jego sprawy administracyjnej przez organ państwa. Sąd zasądza od organu grzywny, które organ płaci z funduszy państwa, więc nie stanowią one żadnej restrykcji wobec organu, któremu z kolei środki uzupełnia organ powiatowy. Skarżącemu przyznawana jest zaś kwota pieniężna w wysokości 500-1000zł, mająca za zadanie uczynić zadość jego wyzuciu przez organ państwa ze społeczeństwa za to, że w państwie swojego narodu, nie może załatwić żadnej sprawy administracyjnej. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Organ wyjaśnił następnie, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne jest następstwem realizacji przez inwestora obiektu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A nr 21 w B. w warunkach samowoli budowlanej. Powyższa okoliczność dała podstawę do prowadzenia przez organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego w latach 1983-1985, postępowania administracyjnego w zakresie legalizacji dokonanych samowolnie odstępstw polegających na nadbudowie 1/2 części ww. budynku czwartej kondygnacji. W toku prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane postępowania, organ decyzją z dnia 6 października 1983 r. znak: GP 8385(11)83 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanej kondygnacji strychu. W postępowaniu odwoławczym uchylono w/w decyzję w części dot. rozbiórki, wskazując konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego I instancji podjął decyzję nakazującą Pani S. doprowadzenie obiektu do zgodności z obowiązującym prawem. Jednoznacznie stwierdzono, iż niewykonanie przez Panią S. murów osłonowych, obróbek blacharskich i nie zakończenie robót izolacyjnych na dachu i stropodachu obiektu może powodować zalewanie i zamakanie ściany segmentu sąsiadującego, stanowiącego własność skarżącego. Zasadnym stało się więc wydanie przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy B. decyzji z [...]., znak: [...] nakazującej wykonanie murów osłonowych i izolacji oraz obróbek blacharskich na dachu i stropodachu segmentu budynku mieszkalnego bliźniaczego, a ponadto nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku, którego inwestorem była G.S. Po rozpatrzeniu odwołania H.M., Urząd Wojewódzki Wydział Planowania Przestrzennego Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...]. znak: [...] utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. Jak wynika z materiału dowodowego, G.S. nie wywiązała się z nałożonego obowiązku czego następstwem było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które miało na celu przymuszenie do wykonania ciążących na niej obowiązków. W dniu 16 września 1985 r. Urząd Miasta i Gminy w B., stosownie do treści art. 14 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wystawił upomnienie dotyczące niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]., znak: [...], a następnie postanowienie z dnia [...], znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W dniu 12 października 1985 r. do Urzędu Miasta i Gminy w B. wpłynęło pismo w formie oświadczenia G.S., która poinformowała o wykonaniu nałożonego obowiązku, jednocześnie wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W oświadczeniu stwierdziła, że z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie inwestor wystąpi po zakończeniu budowy tj. wykończeniu budynku. Przedmiotowe oświadczenie inwestora jest ostatnim odnalezionym dokumentem w przedmiotowej sprawie. Organ do chwili obecnej nie pozyskał dokumentu potwierdzającego dokonanie odbioru budynku i uzyskanie przez inwestora stosownego pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. A nr 21 w B. W związku z powyższym działając w ramach ustawowych kompetencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. kontynuuje przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uwzględnił skargę S.M. i wyznaczył PINB dodatkowy termin na podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązków wynikających z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] znak; [...], a polegającego na wykonaniu do dnia 30 maja 1985 r. murków osłonowych grubości 12 cm i wysokości 20 cm ścian szczytowych nadbudowanej 1/2 kondycji wraz z obróbkami blacharskimi - w terminie do dnia 13 lipca 2015 r. Dalej PINB przywołał regulację art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane po rozpatrzeniu takiego zażalenia, będzie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Przepis art. 6 § 1a u.p.e.a. stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 37 § 2 K.p.a. Dlatego też w sytuacji, gdy osoba posiadająca interes prawny lub faktyczny domaga się od wierzyciela (organu) podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania określonego postępowania od podmiotu zobowiązanego, to ewentualna bezczynność organu uprawnia stronę wyłącznie do wniesienia skargi na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Wykluczona jest natomiast możliwość wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Ustawodawca wprowadził zatem szczególny tryb kwestionowania bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym, nadto rozszerzył krąg podmiotów uprawnionych do udziału w tym trybie. W świetle zatem art. 6 § 1a u.p.e.a. niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu egzekucyjnego pierwszej instancji, polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze administracyjnym. Reasumując PINB podniósł, że skarżącemu, który nie jest wierzycielem, a wyłącznie właścicielem sąsiedniej nieruchomości, przysługują prawa strony w postępowaniu egzekucyjnym i sądowoadministracyjnym, w zakresie domagania się podjęcia stosownych czynności egzekucyjnych, co jednak może czynić jedynie na drodze postępowania egzekucyjnego, kierując skargę do właściwego organu wyższego stopnia. Na postanowienie tego organu oddalające skargę przysługuje zażalenie. Dopiero to ostateczne postanowienie w przedmiocie skargi na bezczynność, złożonej w postępowaniu egzekucyjnym podlegać może kontroli sądowadministracyjnej. Tymczasem w omawianej sprawie organ nadzoru wydał postanowienie, którym uwzględnił skargę, a zatem w realiach niniejszej sprawy niedopuszczalnym jest złożenie przez S.M. skargi w trybie art. 37 K.p.a. na bezczynność organu egzekucyjnego – PINB w B., dlatego też po myśli art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skarg taka podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Według art. 3 § 2 pkt 1-4 obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organów w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi S.M. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wszczęcia egzekucji lub podjęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania przez G. S. obowiązków określonych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] znak [...]. Z akt sprawy wynika, że S.M. pismem z dnia 18 marca 2015 r. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę w trybie art. 6 § 1a ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) – w skrócie "u.p.e.a." na bezczynność PINB w przedmiocie wspomnianego wyżej postępowania egzekucyjnego. W rezultacie postanowieniem z dnia [...]. nr [...][...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uwzględnił skargę S.M. i wyznaczył organowi dodatkowy termin na podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] znak [...], a polegającego na wykonaniu do dnia 30 maja 1985 r. murków osłonowych grubości 12 cm i wysokości 20 cm ścian szczytowych nadbudowanej ½ kondygnacji wraz z obróbkami blacharskimi - w terminie do dnia 13 lipca 2015 r. Akta administracyjne sprawy niniejszej dowodzą również, że postępowanie egzekucyjne w rozważanej sprawie toczy się od 1985 r., tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 7 października 1985 r., w tym samym dniu wydano także postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Według art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 maja 2014 r. sygn. II OSK 3104/13 (Lex nr 1564179), art 6 § 1a u.p.e.a. jest przepisem wprowadzonym do systemu egzekucyjnego wyłącznie w jednym celu. Przepis ten nie jest skierowany przeciwko bezczynności organu egzekucyjnego, lecz ma zapobiegać bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu. W sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się bowiem od wykonania obowiązku (nie wykonuje dobrowolnie obowiązku) wierzyciel winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Ten przepis prawa publicznego nakłada zatem na podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, nawet wówczas, gdy podmiot ten nie jest organem administracji publicznej. Celem tego przepisu jest, co do zasady, wymuszenie na wierzycielu zainicjowania postępowania egzekucyjnego Niepodjęcie bowiem przez wierzyciela podstawowych czynności uruchomiających zastosowanie środków egzekucyjnych uniemożliwiałoby bowiem uruchomienie postępowania egzekucyjnego. Jak bowiem stanowi art. 26 § 1 organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Dopiero bowiem z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego następuje wszczęcie egzekucji administracyjnej (§ 5 ww. przepisu), a organ egzekucyjny uzyskuje kompetencje do działania, również wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem (§ 4). Ponieważ o jurysdykcyjnym postępowaniu egzekucyjnym, w którym działa uprawniony organ egzekucyjny, mówić można dopiero od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, kiedy to wierzyciel wykonał już swój obowiązek, to i zarzuty w zakresie bezczynności na niepodjęcie środków egzekucyjnych, czy też przewlekłości tego postępowania nie mogą być zasadnie kierowane do wierzyciela, lecz do organu. Z tego też powodu należy stanąć na stanowisku, że art. 6 § 1a u.p.e.a. może mieć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie, poprzedzającej właściwe jurysdykcyjne postępowanie egzekucyjne, kiedy nie zaczął jeszcze działać organ egzekucyjny. Konsekwencją tego poglądu jest zaś to, że trybu opartego na art. 6 § 1a u.p.e.a. nie można zastosować skutecznie po wszczęciu postępowania egzekucyjnego - w realiach sprawy niniejszej toczy się ono od 1985 r. - a jego zastosowanie, należy ocenić jako nieuprawnione i nie wywołujące skutku w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 ust. 1 p.p.s.a. Ponadto jak wynika z treści omawianego art. 6 § 1a zd. trzecie na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Oznacza to, że pozytywne rozpatrzenie przez organ wyższego stopnia skargi na bezczynność wierzyciela, jak miało to miejsce w tej sprawie, zamyka drogę do złożenia zażalenia, czyli kontynuowania postępowania w tym trybie. Nawet negatywne rozpatrzenie skargi przez organ wyższego stopnia nie otwiera jeszcze drogi sądowej. Dopiero rozpatrzenie takiego zażalenia stwarza możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że - poruszając się ciągle w kręgu wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela, a nie organu, będzie tu chodziło o skargę na rozpoznane w II instancji zażalenie, a nie skargę na bezczynność. Podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, a zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. Z treści omawianych przepisów nie wypływa uprawnienie dla podmiotów wymienionych w art. 6 § 1a u.p.e.a. do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organ wyższego stopnia uwzględnił wniesioną skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a organ egzekucyjny (wierzyciel) tych czynności nie wykonuje. Regulacja art. 3 § 2 pkt 3 i 8 p.p.s.a. stwarza zaś jedynie podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. możliwość wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu wyższego stopnia w wydawaniu postanowienia o jakim mowa w tym przepisie bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi, natomiast z regulacji tej dla tych podmiotów nie wypływa uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych nawet wówczas, gdy organ wyższego stopnia wydał postanowienie nakazujące dokonanie takich czynności, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tożsame stanowisko w tej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1588/06, a także Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Łodzi postanowienie z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 62/15 oraz w Bydgoszczy postanowienie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 235/13 (dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w odniesieniu do zaniechań organu w zakresie terminowości załatwienia sprawy podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku służy skarga na przewlekłość (art. 54 § 2 u.p.e.a.). Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd stwierdził, że skarga S. M. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi sąd orzekł w punkcie drugim sentencji postanowienia uwzględniając treść art. 232 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. IB