II SAB/Łd 9/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Szpitala A w Ł. Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS M. G. w dniu 2 stycznia 2017 roku (data wpływu do organu) zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Szpitala A w Ł. sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przez ww. podmiot art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764) – w skrócie: "u.d.i.p.". W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem, doręczonym adresatowi w dniu 30 września 2016 roku zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej i udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. Kiedy i z kim zawarte obowiązująca umowę na transport "sanitarny"; 2. Jaka firma faktycznie wykonuje zamówione transporty jako wykonawca lub podwykonawca? 3. W jakim trybie wybrano wykonawcę (konkurs ofert, umowa zawarta na podstawie przetargu zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych, czy inny sposób)? 4. Jeżeli zawarto umowę w trybie konkursowym to do jakich podmiotów skierowano zapytania ofertowe? 5. Jakie podmioty działające w zakresie transportu sanitarnego brały udział w postępowaniu konkursowym lub przetargowym? 6. Jakie stawki za poszczególne rodzaje transportu (transport typu T, P, S, transport krwi) przyjęto w podpisanej przez szpital umowie? 7. Kiedy wygasa obecnie zawarta przez Szpital umowa na transport sanitarny? 8. Kiedy i w jakim trybie Szpital zamierza zawrzeć kolejną umowę po okresie obowiązywania obecnej umowy na transport sanitarny? 9. Gdzie zostanie zamieszczona informacja na temat planowanego konkursu/przetargu? 10. Jaką liczbę transportów sanitarnych w podziale na poszczególne rodzaje transportu (transport typu T, P, S, transport krwi) zrealizowano dla Państwa szpitala w okresie ostatnich 12 miesięcy? 11. Jaką ilość przejechanych kilometrów w zakresie transportów sanitarnych w podziale na poszczególne rodzaje transportu (transport typu T, P, S, transport krwi) zrealizowano dla Państwa szpitala w okresie ostatnich 12 miesięcy? 12. Czy podmiot wykonujący usługę transportu sanitarnego realizował usługę samodzielnie, czy korzystał z usług podwykonawcy? 13. W obowiązującej umowie na transport sanitarny jaką przewidziano maksymalną wysokość zobowiązania? 14. Ile wyniosło wynagrodzenie za usługi transportu sanitarnego w ostatnich 12 miesiącach? Skarżący przyznał, że pismem z dnia 17 października 2016 roku, nadanym w dniu 20 października 2016 roku, Szpital udzielił informacji, ale szczątkowej i niepełnej W pozostałym zakresie wskazał, że nie może udzielić odpowiedzi na zadane pytania z uwagi na tajemnicę handlową i tajemnicę przedsiębiorstwa. W rezultacie wnioskodawca otrzymał pismo, które nie stanowiło odpowiedzi na objęte wnioskiem pytania i nie przybrało formy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Szpitala A w Ł. sp. z o.o. do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 28 września 2016 roku, a ponadto o zasądzenie od Szpitala A w Ł. sp. z o.o zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szpital A Spółka z o.o z siedzibą w Ł. wyjaśnił, że pismem z dnia 17 października 2016r. ujawnił skarżącemu informacje, które były w jej posiadaniu i w zakresie w jakim nie stanowiły one tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko co do merytorycznego braku podstaw do ujawnienia informacji, które nie są informacją publiczną albo nią będąc stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Szpital wyjaśnił, że jedynym udziałowcem jest Zakon A w Ł., jest więc podmiotem prywatnym, prowadzi działalność gospodarczą, której podstawową formą jest świadczenie usług medycznych. Przyznał, że wykonuje niewątpliwie również zadania publiczne, korzystając z funduszy publicznych, prowadzi szpital w oparciu o kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia jak i na zasadach komercyjnych. Taka formuła prowadzonej działalności gospodarczej nie oznacza jednak, że Spółka ma faktyczną możliwość wyodrębnienia informacji, danych statystycznych czy finansowych przypisanych czy opisujących wyłącznie jeden z tych zakresów. Stąd też udzielenie określonych informacji może być wysoce utrudnione lub niemożliwe gdyż Spółka ich nie posiada jak np. danych statystycznych co do ilości przejechanych kilometrów w poszczególnych rodzajach transportu. Spółka szerzej uzasadniła przyczynę odmowy udzielenia części informacji, odwołując się do wewnętrznych, regulaminowych regulacji precyzujących tajemnicę handlową przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu podkreślono, że znajomość tych danych w znacznym stopniu ograniczyłaby Spółce możliwość prowadzenia konkurencyjnej polityki przy wyłanianiu kontrahentów świadczących usługi transportowe. Podkreślono, że Spółka nigdy tego typu informacji nie upubliczniała, a stawki wynagrodzeń za poszczególne rodzaje transportu zostały ustalone bez rozróżnienia czy transport ten jest realizowany w ramach kontraktu z NFZ czy też nie. Informacja o tych ostatnich bez wątpienie nie może być uznane za informację publiczną niezależnie od podniesionego wyżej wyłączenia z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. W związku z powyższym Spółka wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych w ustawie przypadkach. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., mocą którego: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy p.p.s.a. stosuje się do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej z mocy art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Skarga nie jest uzasadniona z dwóch przyczyn. Po pierwsze, w ocenie sądu udzielenie odpowiedzi w dniu 17 października 2016 roku (poniedziałek) na wniosek, który dotarł do adresata w piątek 28 września 2016 roku o godzinie 16.20, zawierający kilkanaście pytań, nie może prowadzić do wniosku, że doszło do bezczynności organu. Po drugie, również treść odpowiedzi na wniosek, wbrew zarzutom skargi nie czyni zasadnym zarzutu bezczynności organu. Poza sporem jest, ze Szpital w dniu 17 października 2016 roku odpowiedział na część zawartych we wniosku pytań, poinformował, że części danych nie posiada, gdyż nie gromadzi tego typu informacji oraz w pewnym zakresie odmówił odpowiedzi na pytania. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej informuje, że jej nie posiada, czyni zadość obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Szpital wyjaśnił zaś, że nie prowadzi danych statystycznych pozwalających na wskazanie liczby wykonanych przez firmy zewnętrzne transportów. Wątpliwości może budzić sposób załatwienia wniosku skarżącego w tym zakresie, w jakim Szpital odmówił udzielenia informacji. Stosownie do normy art. 16 ust.1 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji winna nastąpić w decyzji, do której stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Unormowanie zawarte w art. 16 u.d.i.p. z mocy art. 17 u.d.i.p. stosuje się stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej. Odpowiednie stosowanie wskazanego art. 16 tej ustawy, oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 28/13; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1981 r., sygn. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91, z 8 lutego 1983 r., sygn. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, z 21 marca 2002 r., sygn. II SA 2213/01, dostępne LEX nr 157973; z 15 marca 2001 r., sygn. V SA 2938/99, dostępne LEX nr 51259, oraz z dnia 21 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1225/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niewątpliwie rozstrzygnięcie podmiotu nie będącego organem władzy publicznej winno zawierać czytelny przekaz, że podmiot ten odmawia udzielenia konkretnej informacji i z jakich przyczyn. Co do zasady powinno również wskazywać na sprecyzowaną podstawę prawną oraz zawierać pouczenie o trybie i środkach zaskarżenia. Bez wątpienia Szpital A Spółka z o.o. jest podmiotem, o którym stanowi art. 17 u.d.i.p.. Odpowiedź Szpitala z dnia 17 października 2016 roku zawiera oznaczenie adresata i podmiotu udzielającego informacji, datę, treść rozstrzygnięcia, wskazującą na odmowę udzielenia informacji i lakoniczne wskazanie przyczyny odmowy, bez powołania uregulowań ustawy, która stanowiła podstawę stanowiska organu. Nie zawiera również pouczenia o trybie odwołania. W ocenie sądu jednak z treści pisma w sposób jednoznaczny wynika zakres udzielonej odmowy, jak i przesłanki, jakimi kierował się Szpital odmawiając przekazania części informacji. Jak jednak wskazano wcześniej, odpowiednie stosowanie rygorów dotyczących decyzji i jej uzasadnienia, zawartych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku podmiotów nie będących organami władzy publicznej oznacza ich zliberalizowanie. Zważywszy dodatkowo, że w rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku, a więc i adresatem odpowiedzi z dnia 17 października 2017 roku jest prawnik wykonujący zawód radcy prawnego, wskazane braki w piśmie, w tym niepouczenie o środkach odwoławczych w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej nie przesądza o zdyskredytowaniu zawartości pisma jako rozstrzygnięcia merytorycznego. Generalnie brak pouczenia o środkach odwoławczych może rodzić jedynie skutki procesowe, nie ma wpływu na ocenę merytoryczną rozstrzygnięcia. W świetle przytoczonej argumentacji należało zatem uznać, że Szpital skutecznie dokonał w trybie art. 16 ust.1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. odmowy udzielenia informacji, zawierając w piśmie z dnia 17 października 2016 roku również elementy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, stosowanie do art. 17 u.d.i.p. Co istotne, na etapie postępowania ze skargi na bezczynność organu sąd nie może oceniać zasadności odmowy udzielenia informacji, ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Trafność tego rozstrzygnięciu poddana może zostać kontroli w odrębnym postępowaniu. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ww. ustawy (tak WSA w Opolu w wyrok z dnia 26 lipca 2016 roku w sprawie II SAB/Op 44/16 LEX nr 2086531). W świetle powyższych rozważań należało uznać, że Szpital A z o.o. w Ł. w piśmie z dnia 17 października 2016 roku załatwił wiosek skarżącego w sposób, który czyni skargę na bezczynność nieuzasadnioną. Wobec powyższego sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. JK