II SAB/Łd 90/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi L.K. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. dc II SAB/Łd 90/21 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga L.K. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z jej wnioskiem z 16 marca 2021 r. Z akt sprawy wynika, że 16 marca 2021 r. do Urzędu Miasta S. wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu ewidencji akt w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. w części dotyczącej osoby skarżącej poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. z możliwością wykonania zdjęć lub kserokopii. Pismem z 24 marca 2021 roku L.K. została poinformowana przez Zastępcę Prezydenta Miasta S., iż z uwagi na obowiązujące w Urzędzie Miasta S. ograniczenia, nakazy i zakazy dotyczące bezpośredniej obsługi interesantów, związane z wystąpieniem stanu epidemii - wskazane we wniosku dokumenty zostaną udostępnione skarżącej w terminie uzgodnionym z Zastępcą Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S.. Przedmiotowe pismo zostało odebrane przez skarżącą 29 marca 2021 r. (czego dowodem jest podpisane przez skarżącą zwrotne poświadczenie odbioru). W dniu 29 marca 2021 r. skarżąca drogą elektroniczną zwróciła się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. o wskazanie najbliższego możliwego terminu udostępnienia dokumentów. W odpowiedzi (przesłanej również drogą elektroniczną) skarżąca została poinformowana przez Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, iż udostępnienie wskazanych we wniosku dokumentów nastąpi w 8 kwietnia 2021 roku o godz. 14.30 w Urzędzie Stanu Cywilnego w S.. W dniu 8 kwietnia 2021 roku o godz. 14.30 Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego udostępniła skarżącej wszystkie dokumenty stanowiące akta zbiorowe do jej aktu urodzenia. L. K. została także poinformowana o obowiązujących uregulowaniach prawnych dotyczących sposobu prowadzenia akt zbiorowych stanu cywilnego. Skarżąca, po przejrzeniu dokumentów stwierdziła, że widziała je już wcześniej i nie jest zainteresowana wykonaniem ich kserokopii bądź sfotografowaniem. Na okoliczność wizyty skarżącej w Urzędzie Stanu Cywilnego w S., Zastępca Kierownika USC sporządziła notatkę służbową, opisująca jej przebieg. W dniu 8 kwietnia 2021 roku skarżąca wniosła do Rady Miasta S., za pośrednictwem Prezydenta Miasta S., ponaglenie w związku z nieudzielaniem informacji publicznej, o którą skarżąca wnioskowała do Prezydenta Miasta S. 16 marca 2021 r. Ponadto, 8 kwietnia 2021 r. L. K. złożyła do tut. Sądu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S.. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że do tej pory nie pokazano jej "wykazu ewidencji akt w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. w części dotyczącej jej osoby". Ponadto strona wniosła o dołączenie do akt sprawy dokumentacji sprawy o sygnaturze: IV SAB/Wa 1229/20 oraz III SA/Łd 285/21. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że Zastępca Prezydenta Miasta S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., odpowiedział na przedmiotowy wniosek skarżącej, z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. udostępnił w sposób wskazany przez skarżącą żądane informacje. Zatem w opisanej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu, bowiem organ administracji rozpatrzył wniosek skarżącej zgodnie z przepisami tej ustawy. Dodatkowo należy wyjaśnić, iż skarżąca już wcześniej zwracała się o udostępnienie dokumentów wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej 16 marca 2021 r., dotyczących sporządzenia jej aktu urodzenia. Co więcej, wszystkie te dokumenty są już w posiadaniu L.K.. Była już także informowana o obowiązujących przepisach prawa dotyczących sporządzania aktów stanu cywilnego oraz sposobie prowadzenia i przechowywania akt zbiorowych. Informacje o przechowywaniu aktów stanu cywilnego oraz ich udostępnianiu znalazły się również w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 marca 2021 roku, III SA/Łd 285/21 o odrzuceniu skargi L.K. w przedmiocie udostępnienia wykazu z ewidencji akt Urzędu Stanu Cywilnego w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Tym samym przedmiotem sądowej kontroli - w odniesieniu do tego typu skarg - nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podkreślić należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej]. Stąd też skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego wniesienia ponaglenia w każdym czasie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 ustawy p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przekazania skarżącej "wykazu ewidencji akt w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. w części dotyczącej osoby skarżącej" poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). W świetle ww. przepisu dostępu do informacji publicznej może zatem domagać się każda osoba fizyczna, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych. W przypadku złożenia skargi na bezczynność obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08; z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09; z 29 września 2010 r., II GSK 827/09; a także w literaturze M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił stronie informacji publicznej której się ona domagała, bądź wydał decyzję w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można przypisać mu bezczynności. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02). W sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu nie jest on zobowiązany do jej udostępnienia czy wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, lecz powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej. Pismo to stanowi odpowiedź na wniosek i jednocześnie chroni organ od zarzutu bezczynności (por. WSA w Olsztynie z 29 lipca 2013 r., II SAB/Op 45/13). W tym miejscu wskazać należy, że przechowywanie aktów stanu cywilnego oraz ich udostępnianie – w zakresie mającym zastosowanie w niniejszej sprawie – reguluje ustawa z 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 463). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, akty urodzenia i dokumenty, stanowiące akta zbiorowe tych aktów, są przechowywane przez kierownika urzędu stanu cywilnego przez 100 lat, a akty małżeństwa i akty zgonu wraz z aktami zbiorowymi - przez 80 lat; bieg tych okresów liczy się od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło sporządzenie aktu stanu cywilnego (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 26 tej ustawy dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego lub dokumenty złożone po sporządzeniu aktu stanu cywilnego stanowiące podstawę do dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu stanu cywilnego lub stanowiące podstawę zamieszczenia przypisku przy innych aktach stanu cywilnego stanowią akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego. Akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego są gromadzone w rejestrze stanu cywilnego, zaś ich wydanie jest możliwe na żądanie sądu, prokuratora, osoby, której akt stanu cywilnego dotyczy, lub osoby mającej interes prawny w formie dokumentu elektronicznego, kopii lub wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego. Wskazać dalej należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Mimo zatem, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy k.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art., 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12). W związku z tym przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014, s. 447). W sytuacji natomiast gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych organu zobowiązanego do jego udostępnienia w ramach przepisów o udostępnianiu informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., i OSK 59/17). Założeniem jednak ustawy o dostępie do informacji publicznej jest jednak niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu. W ocenie WSA w Łodzi, w realiach niniejszej sprawy, wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony przez skarżącą w praktyce nie był w sposób dość jednoznaczny przez stronę skarżącą sprecyzowany. Można było bowiem wyrazić pewne wątpliwości co do rozumienia żądania skarżącej o przekazanie jej – jak sformułowała to sama skarżąca - "wykazu ewidencji akt w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. w części dotyczącej mojej osoby". Nie mniej jednak nie ulega też wątpliwości, że w zakresie kompetencji organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie, tj. Urzędu Stanu Cywilnego, jak wskazano to już wyżej, pozostaje przechowywanie aktów stanu cywilnego oraz ich udostępnianie. W tej sytuacji żądanie skarżącej dotyczące "wykazu ewidencji akt w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. w części dotyczącej mojej osoby" mogło zostać zrozumiane, odczytane jako oczekiwanie od organu udostępniania akt stanu cywilnego wnioskodawczyni. Nie sposób zatem z powodu podjęcia działania i udostępnienia skarżącej akt stanu cywilnego dotyczących jej osoby postawić organowi zarzutu, że nadużył w jakikolwiek sposób swoich uprawnień i w sposób nieprawidłowy zareagował na żądanie strony skarżącej. Innymi słowy, nie można poczytywać podjętego przez organ w niniejszej sprawie pozytywnego działania jako naruszenia prawa – bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżacej. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organ podjął aktywne działanie w związku z winsokiem strony skarżącej, udostępnił wszystkie dokumenty, w których posiadaniu pozostawał, a które dotyczyły osoby wnioskodawczyni w zakresie "wykazu ewidencji akt w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. w części dotyczącej mojej osoby". Reasumując należy stwierdzić, że złożony przez skarżącą wniosek o udostępnienie informacji publicznej, był na tyle precyzyjny, że organ zasadnie podjął działania zmierzające do jego realizacji, mając na uwadze zakresu swoich ustawowych kompetencji. Organ w realiach niniejszej sprawy udostępnił skarżącej pozostające w jego dyspozycji akta stanu cywilnego dotyczące skarżącej, w tym wypadku akta zbiorowe do jej aktu urodzenia. Ponadto organ wyjaśnił skarżącej zasady prowadzenia akt zbiorowych stanu cywilnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym brak było podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej skarżącej w zakresie zgłoszonego żądania. Mając zatem na uwadze wszystkie podniesione powyżej argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. dc