II SAB/Łd 91/11

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. T. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ – Burmistrza K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od organu – Burmistrza K. na rzecz skarżącego – G. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] G. T. zwrócił się do Burmistrza K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii rejestru umów przychodzących i wychodzących od nr 97 do dnia 5 września 2011 r. oraz kserokopii wszystkich aneksów do umowy na budowę oczyszczalni ścieków i kanalizacji w G. zawartych od 13 grudnia 2010 do chwili złożenia wniosku. Pismem z dnia 16 września 2011 r. Burmistrz K. poinformował G. T., że w związku z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną w jego wniosku, zgodnie z zarządzeniem Burmistrza K. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia zasad i sposobu udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłaty za jej udostępnienie (zmienionego zarządzeniem Burmistrza K. z dnia [...] nr [...]) powinien on w terminie 14 dni uiścić opłatę w wysokości 20,40 zł powiększoną o podatek VAT oraz pokryć koszty przesyłki w kwocie 6,95 zł brutto. Pismem z dnia 30 września 2011 r. Burmistrz K. przesłał żądane informacje, tj. kserokopię rejestru umów przychodzących i wychodzących od nr 97 do dnia 5 września 2011 r., informując jednocześnie, iż zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, dane osobowe zawarte w przedmiotowej informacji zostały zanonimizowane. Pismem z dnia 5 października 2011 r. G. T. wezwał Burmistrza K. do udzielenia pełnej informacji publicznej, tj. ujawnienia nazwy podmiotu, z którym zawarto umowę w odniesieniu do Lp. 98, 101, 104, 117, 119, 127, 131, 132, 133, 142-149, 153, 158, 159, 166, 167, 172, 173, 177, 179, 183, 187, 195, 204, 205, 217, 220, 237, 238, 240, 241, 257, 247, 249, 263, 269. Zdaniem wnioskodawcy dane te dotyczą podmiotów, które zawarły umowy z gminą w celu korzystania z majątku gminnego, w związku z tym są jawne i nie podlegają ochronie. Pismem z dnia 18 października 2011 r. Burmistrz K. poinformował wnioskodawcę, że przy przekształceniu informacji anonimizacji uległy wyłącznie prawnie chronione dane osobowe osób fizycznych. Ponadto, dane te nie należą do osób publicznych, a zatem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 4 listopada 2011 r. G. T. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza K. do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem z dnia [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego dane zawarte w rejestrze umów przychodzących do gminy i wychodzących z gminy stanowią informację o sprawach publicznych i powinny być udostępnione, a jeśli burmistrz odmówił ich ujawnienia, powinien był wydać w tym zakresie decyzję administracyjną. Zdaniem skarżącego Burmistrz K. nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu, a w związku z tym pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ wyjaśnił, że nie pozostał w zwłoce w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, a odmowa co do jej części nastąpiła z uwagi na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazał też, że osobie, której odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Zdaniem organu skarżącemu nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i jako niedopuszczalna winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, gdy na organie ciążył obowiązek ich podjęcia w określonej przez przepisy prawa formie i terminie, lecz brak stosownego działania ze strony tegoż organu w sytuacji, gdy ciążył na nim prawny obowiązek jego podjęcia. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w literaturze, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Odnotować też trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). Zasadnym wydaje się zasygnalizować, że w kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej strona nie musi poprzedzać swej skargi żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Z kolei wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny. Tak więc skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Na wstępie wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów pełniących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak przede wszystkim do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Zaznaczyć jednak trzeba, iż skarga wszczynająca niniejsze postępowania oparta została na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc na regulacji prawnej zawierającej odrębne unormowania dotyczące czasu załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Strona może domagać się udzielenia informacji publicznej od podmiotu, który podlega przepisom tej ustawy, czyli od podmiotu z katalogu wskazanego w art. 4 ustawy i nie budzi wątpliwości, że Burmistrz K. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Odnosząc się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę, wedle którego skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jest ona niedopuszczalna w świetle art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na aprobatę. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w obecnym stanie prawnym przepis, na który powołuje się organ nie obowiązuje, bowiem został uchylony z dniem 29 grudnia 2011 r. mocą ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (art. 1 pkt 9) (Dz. U. Nr 204, poz. 1195). Od 1 stycznia 2012 r. w przypadku odmowy prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż informacja niejawna, tajemnica skarbowa lub tajemnica statystyczna, nie przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Niemniej jednak przepisy przejściowe ustawy wskazują, że do spraw sądowych wszczętych, a nie zakończonych do dnia wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, należało niniejsze rozstrzygnięcie oprzeć między innymi o treść uchylonego art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe wskazania należy stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest określenie, czy organ administracji pismem z dnia 30 września 2011 roku - udzielając skarżącemu odpowiedzi na wniosek o uzyskanie dostępu informacji publicznej - podjął czynności, które zakończyły ową sprawę. W ocenie Sądu skarga G. T. na bezczynność Burmistrza K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, analizowana pod takim kątem, zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 22 stanowił, że podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, co miało miejsce w niniejszej sprawie, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Z analizy treści tego przepisu jasno wynika, że podstawą stosownego pozwu jest odmowa udostępnienia informacji publicznej, co w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Już w treści pkt. 41 uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, przewidziano, że potrzeba wydania przez podmiot zobowiązany decyzji administracyjnej powstanie jedynie wyjątkowo – gdy w wyniku rozpatrzenia wniosku osoby zainteresowanej, podmiot zobowiązany odmówi udostępnienia informacji publicznej albo osoba zainteresowana sprzeciwi się przedstawionym przez podmiot zobowiązany warunkom przekazania. W niniejszej sprawie zostały spełnione właściwie oba te kryteria, bowiem Burmistrz K. w piśmie odmówił udostępnienia wnioskowanych danych stron umów przychodzących i wychodzących, w związku z czym skarżący sprzeciwił się przekazaniu informacji w zanonimizowanym kształcie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych, według którego w sytuacji, gdy żądane przez skarżącego informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie, to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11, LEX nr 964681; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 991/08, LEX nr 481026; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 99/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji organ musi rozważyć, czy dane jakich domaga się strona podlegają szczególnej ochronie, czy mogą zostać udostępnione, ale odmowa ich udostępnienia powinna przybrać formę decyzji. Dzieje się tak dlatego, że stosownie do przepisów analizowanej ustawy załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w różny sposób: 1. poprzez udzielenie dostępu do informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej); 2. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie bądź nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące),w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie – również w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 , art. 14 ust. 2 ustawy); 3. jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia o nowym terminie albo innym sposobie udostępnienia informacji wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy); 4. albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej. Przy czym zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczonego w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje więc jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Wydanie decyzji odmownej jest o tyle istotne, iż w świetle uchylonego art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej warunkuje możliwość weryfikacji odmowy udzielenia informacji i jest podstawą wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym. Tymczasem Burmistrz K., nie udzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i nie wydając decyzji odmownej, postąpił wbrew przepisom ustawy. Organ nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej na warunkach wskazanych przez skarżącego (w oparciu o art. 16 ust. 1) i udostępniając informację w ograniczonym zakresie, poinformował o konieczności zanonimizowania niektórych danych z uwagi na ochronę danych osobowych. A zatem skoro organ nie zakończył postępowania poprzez udzielenie tych informacji lub wydanie decyzji odmownej, pozostawał niewątpliwie w bezczynności co do części wniosku skarżącego. Uznać zatem należało, że pismo Burmistrza K. z dnia 30 września 2011 r. i w konsekwencji pismo z dnia 18 października 2011 r., zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji jakich domagał się skarżący – nazw podmiotów będących stronami umów wychodzących i przychodzących od nr 97 do dnia 5 września 2011 r., nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji w tym zakresie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. n.k.