II SAB/Łd 92/19

Dnia 9 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Gazety A z siedzibą w P. na bezczynność Spółki A z o.o. z siedzibą w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Spółkę A z siedzibą w P. do załatwienia pkt 1 wniosku Gazety A z siedzibą w P. z dnia 11 kwietnia 2019 roku w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Spółki A z siedzibą w P. na rzecz skarżącej Gazety A z siedzibą w P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR Pismem z dnia 26 września 2019 r. A z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność B Spółki z o. o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78. poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako: "ustawa") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, - art. 1 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. W motywach skargi A z siedzibą w P. wyjaśniła, że w dniu 11 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. dostarczenie kopii umów, wystawionych faktur oraz poświadczeń zapłaty za usługi świadczone przez B Spółkę z o. o. z siedzibą w P. dla komitetów wyborczych w wyborach samorządowych 2018 r.; 2. dostarczenie cenników, jakie obowiązywały za tego typu usługi w chwili podpisywania stosownych umów. Jako formę udostępnienia informacji publicznej wskazano przesłanie pocztą bądź na adres elektroniczny redakcja@[...].pl. Pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. (znak:[...]) B Spółka z o. o. z siedzibą w P. odpowiedziało jedynie na drugi punkt wniosku, informując jednocześnie, iż odpłatne udostępnianie powierzchni pod reklamy jest działalnością komercyjną spółki, przez co nie jest objęta rygorem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że nie sposób się zgodzić, iż informacja nieudostępniona przez podmiot zobowiązany nie stanowi informacji publicznej, przez co nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy. W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Skarżąca zauważyła, iż katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu ma charakter otwarty, o czym świadczy posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności (...)'" w art. 6 ust. 1 ustawy. Oznacza to, iż podmiot wykonujący zadania publiczne bądź gospodarujący mieniem publicznym, każdorazowo powinien badać złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz rozstrzygać go indywidualnie. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności działań podmiotów realizujących zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, iż w świetle powyższych rozważań, również umowa cywilnoprawna czy faktura wystawiona na rzecz podmiotu prywatnego podlega udostępnieniu w trybie ustawy. W ocenie skarżącej stanowisko takie wynika z interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zostało potwierdzone licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie B Spółka z o. o. z siedzibą w P. występuje jako gminna spółka prawa handlowego. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c-e ustawy udostępnieniu podlega w szczególności także informacja o majątku publicznym - m.in. majątku jednostek samorządu terytorialnego, majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, majątku podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem o którym mowa w lit. "a-c", oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty o których mowa w lit. "a-c" mają pozycję dominującą. Tezę tę poparł wprost m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 stycznia 2016r. (sygn. akt II SA/Gd 189/15). Podobne stanowisko przyjął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1513/14). Zasadę tę rozwinął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 27/17), który orzekł, iż podmiot zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. Stanowisko takie wynika również z jednej z naczelnych zasad gospodarki finansami publicznymi - z zasady jawności finansów publicznych wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten ma na celu umożliwienie kontroli społecznej realizacji finansów publicznych. Dalej skarżąca podniosła, iż ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez tytuł prasowy, ma on zatem jednocześnie na podstawie art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo Prasowe (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1914 ze zm.) tytuł do złożenia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko to potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt II SAB/Wa 688/16) oraz Wojewódki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2014 r. (sygn. akt II SAB/Sz 6/14). Opierając się na powyższych zarzutach skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r.; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w 1/2 maksymalnej wysokości określonej w art. 54 § 6 p.p.s.a lub wg uznania Sądu. Odpowiadając na skargę B Spółka z o. o. z siedzibą w P. wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż jest okolicznością niekwestionowaną i poza wszelkim sporem, że organ jest podmiotem prawa handlowego - spółką z ograniczoną odpowiedzialnością ze 100 % udziałem jednostki samorządu terytorialnego - jedynym wspólnikiem jest Miasto P.. Jest też okolicznością niekwestionowaną, że organ wykonuje zadania publiczne - zadania własne Miasta (gminy) w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) i w tym zakresie jest zobowiązana do udzielania zgodnie z przepisami prawa informacji publicznej. Poza realizacją zadań publicznych zgodnie z umową spółki, ma ona prawo do innej działalności, której nie można zakwalifikować jako publicznej, albowiem jest to działalność o charakterze ściśle komercyjnym, jej zadaniem jest dostarczanie dodatkowych dochodów spółce. Taką działalnością jest w szczególności sprzedaż paliw, czy też udostępnianie powierzchni reklamowych na autobusach spółki. Powierzchnia reklamowa była również udostępniana komitetom wyborczym, kandydatom w wyborach samorządowych 2018 r., podobnie jak w roku bieżącym w wyborach do Sejmu i Senatu RP. Przytaczając treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy organ wyjaśnił, iż dla uznania informacji za publiczną w rozumieniu ustawy konieczne jest wykazanie, że informacja ta dotyczy bezpośrednio działalności publicznej spółki. Organ nie podzielił stanowiska, które jak się wydaje z uzasadnienia skargi prezentuje również skarżący, że w zasadzie każda informacja dotycząca podmiotu realizującego zadania publiczne tj. wytworzona przez ten podmiot i znajdująca sią w jego posiadaniu, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Zainteresowania wnioskodawcy w sprawie nie stanowiła jawność gospodarowania środkami publicznymi, a wyłącznie wpływy spółki z działalności ubocznej - komercyjnej. Chybione w ocenie organu jest przywołane przez skarżącego orzecznictwo, w szczególności dotyczące braku ochrony prywatności osoby zawierającej umowę z podmiotem publicznym, dotyczy ono bowiem inspektoratu nadzoru budowlanego, którego z całą pewnością nie można kwalifikować w sposób tożsamy ze spółką prawa handlowego. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych spółki prawa handlowego zostały wyłączone z sektora finansów publicznych. Przywoływanie w świetle tego przez skarżącego przepisu art. 33 ustawy o finansach publicznych wydaję się organowi nieadekwatne w niniejszej sprawie. Reasumując, w ocenie organu żądana przez skarżącą informacja nie miała charakteru informacji publicznej i jako taka nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazuje, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie bezsporne jest, że B Spółka z o.o. z siedzibą w P., jest komunalną spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Gmina P.. Nadto spółka ta została utworzona przez Gminę P. w celu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorczej komunikacji miejskiej. Już tylko powyższa okoliczność świadczy o tym, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dysponuje ona majątkiem publicznym. Wykonywania zadań publicznych w rozumieniu komentowanej ustawy nie można uzależniać od przekazywania środków publicznych na ich realizację. Istnieją bowiem sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując te podmioty do finansowania zadań z własnych środków. Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zaprzecza tezie, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest tylko podmiot, który jednocześnie dysponuje mieniem publicznym i wykonuje zadania publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 413/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednak należy, że z uwagi na to, że wyłącznym udziałowcem spółki jest Gmina P., to nie można uznać, że majątek spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru majątku publicznego, a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 877/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względów celowościowych zasadne jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 937/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie ma również wątpliwości, że żądania określone we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r. zarówno w pkt 1, jak i w pkt 2 mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Zgodnie z art. 6 ust. 5 lit. d tej ustawy udostepnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o: majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a – c oraz pożytkach, z tego majątku i jego obciążeniach. Stosownie zaś do treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e tej ustawy walor taki mają również informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Jak wskazano powyżej przepis art. 6 ust. 1 ustawy zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podzielając zaprezentowane powyżej rozumienie pojęcia informacji publicznej i związanego z nim pojęcia spraw publicznych, Sąd w niniejszym składzie uznał, że mieści się w nim również zakres żądania z pkt 1 wniosku skarżącej z dnia 11 kwietnia 2019 r. Skoro spółka prawa handlowego funkcjonuje w oparciu o kapitał zaangażowany przez jednostki samorządu terytorialnego, to naruszeniem konstytucyjnie gwarantowanego prawa obywateli do informacji o działalności takich podmiotów byłoby ograniczanie dostępu do danych o dochodach spółki. Taka ocena oznacza, że B Spółka z o.o. z siedzibą w P. był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie pkt 1 bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organ udzielając skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia 11 kwietnia 2019 r. jedynie w zakresie pkt 2 i poprzestając w zakresie pkt 1 wniosku na przesłaniu do skarżącej pisma informacyjnego z dnia 25 kwietnia 2019 r., dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku w zakresie pkt 1 i stan ten nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy oraz art. 13 ust. 1 ustawy w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. – zobowiązał organ do załatwienia pkt 1 wniosku A z siedzibą w P. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 kwietnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności w zakresie, o jakim mowa wyżej (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, lecz się do niego ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, w szczególności co do żądania wymierzenia grzywny (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł). Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwróciła się skarżąca, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia (o ile zajdą ku temu przyczyny) w formie decyzji administracyjnej, stosownie do uregulowań ustawy. A. P.