II SAB/Łd 94/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G.P. na bezczynność A S.A. w L. Oddział Ł. - M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A S.A. w L. Oddział Ł. – M. do załatwienia wniosku G. P. z dnia 9 czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność A S.A. w L. Oddział Ł. – M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza A S.A. w L. Oddział Ł. – M. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od A S.A. w L. Oddział Ł. – M. na rzecz G. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS G. P. wniosła skargę na bezczynność A Spółka Akcyjna z siedzibą w L. Oddział Ł. – Miasto z siedzibą w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się: 1. zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autorka napisała, iż w dniu 22 maja 2014 roku złożyłam wniosek o udostępnienie kopii decyzji: a. Urzędu Miasta Ł. Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] roku, na budowę linii elektroenergetycznej 0.4 kV i 15 kV – nr sprawy [...] oraz dokumentów z akt potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – działka nr ewid. 227, obręb [...] w Ł.; b. Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku, na budowę linii elektroenergetycznej 110 kV oraz dokumentów z akt potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – działka nr ewid. 227, obręb [...] w Ł. Do dnia wniesienia skargi, tj. 6 marca 2017 roku organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14 – dniowy termin określony art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że w dniu 9 czerwca 2014 roku do A S.A. na adres siedziby w L. przy ul. A 21 a , wpłynął wniosek G. P. o dostęp do informacji publicznej. Odpowiedzi na wniosek udzielił organ pismem z dnia 16 lipca 2014 roku, które zostało przesłane listem zwykłym. We wspomnianym piśmie organ poinformował o możliwości osobistego zapoznania się z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku, na budowę linii elektroenergetycznej 110 kV w Wydziale Zarządzania Majątkiem Sieciowym Dział Wysokich Napięć przy ul. B 146 w Ł. Jednocześnie – na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – organ odmówił udostępnienia informacji w zakresie decyzji Urzędu Miasta Ł. Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] roku, na budowę linii elektroenergetycznej 0,4 kV i 15 kV, powołując się na okoliczność, iż informacja ta stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Pismo z dnia 16 lipca 2014 roku zawierało pouczenie o możliwości wystąpienia przez skarżącą do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przywołane okoliczności – zdaniem organu – stanowią podstawę do oddalenia skargi. W ocenie organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie pozostał bez odpowiedzi, dlatego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto, jeśli nawet uznać, iż nieudzielenie informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi bezczynność organu to nie został przez skarżącą wyczerpany tok instancji w zakresie udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Z tego powodu organ wniósł o nie obciążanie grzywną, gdyż przekroczenie terminu wynosiło 23 dni i wynikało z przyczyn organizacyjnych spowodowanych nieobecnością osoby prowadzącej sprawę. Ponadto odnalezienie wnioskowanych do udostępnienia decyzji było czynnością pracochłonną z uwagi na obszerne archiwa znajdujące się w organie. W konkluzji organ wskazał, że właściwość Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uzasadniona jest faktem, iż organem właściwym w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest A S.A. Oddział Ł. – Miasto, a siedzibą Oddziału – zgodnie z wpisem do KRS – jest Ł. ul. C 58. W piśmie z dnia 16 maja 2017 roku skarżąca oświadczyła, iż nie otrzymała pisma organu z dnia 16 lipca 2014 roku a organ nie przedstawił żadnych dowodów na dostarczenie stronie tego pisma. W związku z bezczynnością organu i niedostarczeniem pisma z dnia 16 lipca 2014 roku, argument organu "o niewyczerpaniu toku instancji w zakresie informacji publicznej" jest bezpodstawny. Skarżąca równocześnie nie podziela stanowiska organu o tym, że jedna z wnioskowanych do udostępnienia informacji jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa przede wszystkim na zarzut bezczynności organu – A SA w L. Oddział Ł. – Miasto z siedzibą w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 22 maja 2014 roku wnioskowała G. P. G. P. wnioskowała o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii dwóch decyzji w sprawie budowy linii elektroenergetycznej 0,4 kV i 15 kV oraz 110 kV. W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy czy organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnieniu informacji publicznej i czy wnioskowana do udostępnienia informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 roku, sygn. I OSK 851/2010; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe uznać należy, iż przedsiębiorstwo, któremu w kontrolowanej sprawie zarzucono bezczynność (przedsiębiorstwo energetyczne) realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym, gdyż zarówno dystrybucja energii elektrycznej, jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP – są zadaniami publicznymi, o których mówi art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Tym samym uznać należy, A S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne – podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ kwestią sporną w niniejszej sprawie była zarówno ocena, czy spółka prawa handlowego, w tym wypadku Oddział Ł. – Miasto siedzibą w Ł. ma obowiązek udzielenia żądanej informacji publicznej, jak również czy żądana przez skarżących informacja ma charakter informacji publicznej należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 u.d.i.p. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt I OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 roku, sygn. akt I OSK 638/11). Podobnie w orzecznictwie sadów przyjmuje się, iż nie ulega wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury energetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. podobnie wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 roku, sygn. akt IV SA/Po 545/07; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 roku, sygn. akt. II SA/Go 595/07; we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 roku, sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011). Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że A S.A. w L. Oddział Ł. – Miasto z siedzibą w Ł. jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 22 maja 2014 roku o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianej prawem formie. Oznacza to, że spółka powinna była albo udzielić informacji publicznej i udostępnić kserokopie decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy sieci energetycznych oraz dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawczyni odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy organ – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Lektura skargi pozwala odnotować, iż G. P. pismem z dnia 22 maja 2014 roku (odebranym przez organ w dniu 9 czerwca 2014 roku) zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż organ skierował do strony pismo z dnia 16 lipca 2014 roku, w którym odniósł się do jej wniosku. Jednak wspomniane pismo – zgodnie z oświadczeniem organu – zostało wysłane do strony zwykłym listem na adres korespondencyjny. Skarżąca jednocześnie w piśmie z dnia 16 maja 2017 roku oświadczyła, że wspomnianego pisma nie otrzymała. Ustalenie w tym zakresie przesądza, że organ nie odpowiedział na wniosek skarżącej, zatem zawarty w skardze zarzut bezczynności zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż merytoryczna treść pisma organu z dnia 16 lipca 2014 roku, z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania (skarga na bezczynność) pozostaje poza zakresem zainteresowania Sądu. Z tego powodu zarzut braku podjęcia przez skarżącą działań określonych w art. 17 u.d.i.p. nie zasługuje na uwzględnienie. W dalszej kolejności w sprawie niezbędna jest ocena czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia 22 maja 2014 roku, a został on doręczony organowi w dniu 9 czerwca 2014 roku. Tymczasem wnioskowana informacja nie została stronie udostępniona do dnia wniesienia skargi, ani do dnia jej rozpoznania. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącej mimo upływu niemalże 3 lat nie został załatwiony. Skład orzekający uznał, że niemalże 3 – letnia zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu tego, iż art. 13 u.d.i.p. zobowiązuje do udzielenia takowej informacji bez zbędnej zwłoki i jednocześnie ustanawia maksymalnie 14 – dniowy termin na załatwienie sprawy, przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Wobec tego Sąd stwierdził w wyroku, iż bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do tegoż wniosku, który Sąd uznał za uzasadniony, podkreślić należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż skarżąca na udostępnienie informacji publicznej czeka niemalże od 3 lata, a organ nadal pozostaje w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu Sąd ocenił, że uzasadnionym jest nałożenie na organ grzywny uznając, iż kwota określona w wyroku będzie właściwa. Grzywna na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie ma na celu bowiem wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł, iż taka kwota w realiach sprawy będzie odpowiednia. Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej orzekając w tym zakresie na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czyniąc za podstawę tegoż rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę orzekając w oparciu o przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi. A. P.