II SAB/Łd 95/11

Dnia 20 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) nakazał A. L. przedłożenie, w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r., w trzech egzemplarzach ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych, polegających na wymurowaniu ściany na poddaszu, rozbiórki części schodów klatki schodowej oraz zmniejszeniu otworu drzwiowego wejściowego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A. nr [...]. Postanowienie to zostało wydane w związku z prowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w Ł. przy ul. A. [...]-[...]. Przy piśmie z dnia [...] A. L. przedłożył żądaną ekspertyzę techniczną i jednocześnie wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego "zakończonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] w sprawie wykonania robót budowlanych na nieruchomości A. [...]". Pismem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego poinformował wnioskodawcę, że przedłożone dokumenty są niekompletne i wezwał do ich uzupełnienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Ponadto, postanowieniem z dnia [...], nr [...] znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji ostatecznej, co uniemożliwia wznowienie postępowania. Na skutek wniesienia przez A. L. zażalenia na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] znak: [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego czy zachodzą przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dodatkowo postanowieniem z tego samego dnia, nr [...], znak:[...], po rozpoznaniu zażalenia A. L. na bezczynność organu I instancji z dnia [...], organ odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy poprzez wydanie przez PINB aktu administracyjnego. Pismem z dnia [...] A. L. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność PINB w Ł., który postanowieniem z dnia [...], nr [...] odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego. Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał A. L. do precyzyjnego wskazania okoliczności, która stanowić ma podstawę do wznowienia postępowania oraz daty, w której dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, pouczając, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe A. L. pismem z dnia [...] wskazał, że postanowienie nr [...] z dnia [...] zostało oparte na fałszywych dowodach, podając za podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.. Wyjaśnił, że wydając wspomniane postanowienie organ nie wziął pod uwagę dokumentów, które załączył do akt sprawy, tj. wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów i budynków, dołączonego do wniosku orzeczenia technicznego z grudnia 2009 r. oraz orzeczeń sądu cywilnego (sygn. akt II C 1156/97, III Cr 462/92, II C 1824/90) i administracyjnego. Wobec nieusunięcia braku formalnego podania, tj. niewskazanie daty, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 18 października 2011 r. powiadomił wnioskodawcę, że jego żądanie wznowienia postępowania pozostawił bez rozpoznania. W dniu [...] wpłynęła do tutejszego Sądu skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej złożona za pośrednictwem organu przez A. L.. Skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie postanowienie z dnia [...], nr [...] zostało wydane bezprawnie i dlatego złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Podniósł ponadto, że w wyznaczonym przez organ terminie złożył stosowne wyjaśnienia co do okoliczności mającej stanowić o wznowieniu postępowania. Pomimo to otrzymał od organu nadzoru budowlanego pismo informujące go, że wniosek pozostawiony został bez rozpoznania. Skarżący takie działanie organu uznał za bezprawne i powodujące zaistnienie po stronie organu bezczynności "w podjęciu prawidłowej decyzji". Skarżący zwrócił się również o anulowanie pisma PINB z dnia [...] i "spowodowanie wznowienia postępowania". W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. opisał przebieg dotychczasowego postępowania w niniejszej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że żadna ze stron nie złożyła zażalenia na postanowienie z dnia [...], nr [...] i w konsekwencji stało się ono ostateczne. Ponadto, zdaniem organu kluczowe dla sprawy było ustalenie terminowości wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, ale brak ten nie został przez skarżącego usunięty, co spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r., II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. T. Woś, Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., bowiem jak wynika z akt sprawy A. L. wystąpił ze stosownym zażaleniem w piśmie z dnia [... ] oraz w piśmie z dnia [...]. Skutkiem pierwszego zażalenia było wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia z dnia [...], nr [...] o odmowie wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego, a skutkiem drugiego – postanowienie z dnia [...], nr [...] o odmowie wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. W tym miejscu należy wziąć pod rozwagę możliwość wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem, bowiem skarżący domagał się właśnie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...], nr [...] nakazującym skarżącemu przedłożenie ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego. Instytucja uregulowana w art. 145-152 K.p.a. ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Powołane przepisy, w myśl art. 126 K.p.a., mają odpowiednie zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie. Różnica polega na tym, że w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem organ orzeka postanowieniem (por.: NSA w wyroku z dnia 23 października 2009 r., II OSK 1640/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, do wznowienia postępowania w przedmiocie postanowienia mogą mieć zastosowanie wszystkie przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a., z wyjątkiem przesłanki z pkt 6 (W. Chróścielewski, Nowelizacja art. 126 K.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, PiP 1996, z. 2, s. 23 i 32). Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, których katalog, co należy podkreślić, ma charakter zamknięty, określone zostały przez ustawodawcę w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a K.p.a. Co do zasady, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jednakże wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko i wyłącznie na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które następnie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 149 § 3 K.p.a.). Omawiane postępowanie składa się w zasadzie z dwóch etapów. W ramach pierwszego etapu, który można określić mianem "wstępnego", organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym i przedmiotowym a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Badając aspekt podmiotowy organ administracyjny winien zatem ustalić, czy podanie pochodzi od strony. Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, organ bada, czy decyzja, której dotyczy żądanie wszczęcia postępowania posiada przymiot ostateczności i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Postanowienie o wznowieniu postępowania może zapaść wyłącznie, gdy organ ustali zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Pozytywna ocena wspomnianych przesłanek, które - co trzeba podkreślić - muszą być spełnione łącznie, nakłada dopiero wtedy na właściwy organ obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę winno odpowiadać wymogom z art. 63 § 2 K.p.a., a ponadto z podania powinno wynikać żądanie wznowienia postępowania oraz okoliczności wskazujące na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314). W orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym zresztą w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, dominuje stanowisko, iż to na stronie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, tak aby możliwe było ustalenie, że podanie zostało złożone z zachowaniem terminu jednego miesiąca od tej daty. Jeżeli z treści podania nie można ustalić tej daty, organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. winien wezwać do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Dopiero po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, organ winien przedstawić swoje stanowisko co do kwestii zachowania terminu, które to stanowisko powinien poprzeć stosowną argumentacją (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2008 r., II SA/Ke 325/08, LEX nr 515677). Jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, skarżący nie podał żadnych okoliczności świadczących o zachowaniu przewidzianego prawem terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Pomimo wezwania organu z dnia [...] do złożenia wyjaśnień co do podstawy wznowienia i daty, w której skarżący dowiedział się o podstawie wznowienia, otrzymanym w dniu [...], skarżący podał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., nie wskazując jednak daty, w której dowiedział się o przesłance do wznowienia postępowania. W związku z powyższym organ I instancji pismem z dnia [...] poinformował skarżącego, że jego podanie zostało pozostawione bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braku formalnego wniosku. Należy podkreślić, że negatywne konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych podania, ustawodawca powiązał z obowiązkiem zawarcia w wezwaniu skierowanym do strony stosownego pouczenia o konsekwencjach niepodjęcia działań w przewidzianym przez prawo terminie (art. 64 § 2 K.p.a.). Obowiązek ten stanowi wyraz ogólnej zasady postępowania uregulowanej w art. 9 K.p.a., zobowiązującej organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, takie pouczenie zostało zawarte w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych podania, skierowanym do skarżącego w piśmie z dnia [...]. Nie umknęła uwadze Sądu okoliczność, iż organ nie dochował 7-dniowego terminu na uzupełnienie braków formalnych podania o wznowienie postępowania, jednak Sąd uznał w niniejszej sprawie, że okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Skarżący w żadnym z pism kierowanych do organu nie wskazał tak istotnej dla rozpoznania podania daty, nawet w piśmie z dnia [...] stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania. Strona skarżąca nie zadośćuczyniła zatem prawidłowemu wezwaniu organu i nie usunęła w zakreślonym terminie braków wniosku. Nie można również zarzucić organowi bezczynności z powodu niezałatwienia sprawy w drodze decyzji lub postanowienia. Otóż pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., II OSK 1268/07, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2008 r., II OSK 1568/07 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Przepis art. 64 § 2 K.p.a. nie przewiduje w tym przypadku działania przez organ w formie aktu administracyjnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie określonym tym przepisem jest czynnością materialno-techniczną i podlega kontroli w ramach środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec nieuzupełnienia podstawowego braku formalnego podania jedyną formą załatwienia sprawy przez organ administracji było pozostawienie podania bez rozpoznania. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przyjąć należy, iż wbrew zarzutowi skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie pozostaje w bezczynności. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. n.k.