II SO/Łd 12/15

Dnia 10 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 roku sprawy z wniosku P. K. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy D. w trybie art. 55 § 1 ppsa za nieprzekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Wójtowi Gminy D. grzywnę w kwocie 100 (sto) złotych za nieprzekazanie sądowi skargi w terminie; 2. zasądzić od Wójta Gminy D. na rzecz P. K. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. P. K. w dniu 26 listopada 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy D. za nieprzekazanie do sądu jego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 sierpnia 2014 r. wniósł za pośrednictwem Wójta Gminy D., skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jednak do dnia 12 listopada 2014 r. nie odnotowano w urządzeniach ewidencyjnych Sądu takiej skargi. Zdaniem skarżącego nieprzekazanie ww. skargi jest skutkiem celowego działania i kontynuacją bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Praktyka ignorowania obowiązku przekazywania skarg w terminie nakazanym ustawą o dostępie do informacji publicznej świadczy o lekceważącym stosunku organu do sądu oraz do skarżącego i wynika ze złej woli funkcjonariuszy publicznych. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, skarżący podkreślił, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione - organ nie przekazał skargi w ustawowym terminie, a skarżący złożył stosowny wniosek. Ponadto przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, a przyczyny nieprzekazania skargi mogą mieć jedynie wpływ na wymiar grzywny. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy D. wskazał, że w dniu 31 lipca 2014 r. na skrzynkę pocztową Urzędu Gminy D. (adres: [...]) wpłynął e-mail z adresu: [...]. W załączeniu do wiadomości znajdował się plik zawierający wniosek P. K. o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ administracji wyjaśnił, że brak udzielenia odpowiedzi na wniosek bądź wydania decyzji w zakresie odmowy udzielenia informacji P. K. wynikał ze zmian organizacyjnych w organach Gminy D. W listopadzie 2013r wygasł bowiem mandat wójta i od tego czasu pełnił funkcję Wójta Gminy D. P. J. - wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej. Po wyborach w 2014r. oraz złożeniu ślubowania w dniu 1 grudnia 2014r. nowo wybrany wójt, podjął organizowanie kadry pracowniczej i załatwianie spraw, które w jakimś zakresie były niedopatrzone przez jego poprzednika. Po doręczeniu w dniu 15 stycznia 2015r. do Gminy D. zawiadomienia o rozprawie w niniejszej sprawie udzielono P. K. żądanych przez niego informacji i przesłano do sądu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy D. W tej sytuacji, w ocenie organu, skoro skarżący uzyskał żądane informacje, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi jest bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. Fakt udzielenia informacji i względy, które leżały u podstaw opóźnienia się z przesłaniem skargi i udzieleniem odpowiedzi skarżącemu, winny wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sądu i spowodować oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. oddalił wniosek P. K. stwierdzając, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nałożenie na Wójta Gminy D. grzywny jest niecelowe. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu, iż rozpatrując wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny uwzględnił okoliczność, że Wójt Gminy D. ostatecznie po otrzymaniu odpisu wniosku przekazał skargę sądowi, stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. Faktem jest, że uczynił to z uchybieniem ustawowemu terminowi, blisko 5 miesięcy po jej wpływie do organu, wskazując na problemy organizacyjne związane z wygaśnięciem mandatu Wójta. Okoliczność wspomniana, nie usprawiedliwia wprawdzie opóźnienia w przekazaniu dokumentów (w tym skargi i odpowiedzi na nią), jednakże, zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jej charakter, w szczególności zaś posiadana z urzędu wiedza o stosowanej przez wnioskodawcę na terenie całego kraju praktyce występowania do rozmaitych organów z licznymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznych dotyczących obsługi prawnej, następnie zaś skargami na bezczynność w przypadku nieznacznego nawet uchybienia terminu do jej udostępnienia, pozwala w niniejszej sprawie uznać, że brak jest podstaw do uwzględniania wniosku P. K. Skarga wraz z odpowiedzią oraz aktami sprawy zostały przez organ ostatecznie przekazane sądowi. Nałożenie grzywny w sprawie niniejszej nie miałoby znaczenia dla utrzymania autorytetu sądu i postrzegania przez organ jego obowiązków, związanych z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Nadto nie można także uznać, aby takie opóźnienie mogło spowodować negatywne konsekwencje dla skarżącego, a przynajmniej o konsekwencjach takich skarżący nie wspomniał. Zawarta w skardze konstatacja o "celowym działaniu" organu i "złej woli funkcjonariuszy", nie została poparta żadną argumentacją. Na powyższe postanowienie Sądu z dnia 17 lutego 2015 r. skarżący złożył zażalenie. Podnosząc zarzut naruszenia szeregu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na zażalenie Wójt Gminy D. wniósł o jego oddalenie w całości. Postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zażalenie za zasadne, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podnieść należy, że sprawa objęta wnioskiem P. K. była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r., sygn.akt I OZ 416/15, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2015 r., sygn.akt II SO/Łd 15/14 r. Wobec powyższego w sprawie zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stosownie do którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (zob. /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624). W konsekwencji powyższego, związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Analizując ponownie wniosek skarżącego Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko wywiedzione przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym postanowieniu z dnia 15 maja 2015 r. gdzie podkreślił, iż charakter grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma mieszany, dyscyplinująco – restrykcyjny charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Nawet zatem dopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., ale z uchybieniem terminu, nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zwrócił uwagę, iż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na którą trafnie powołano się w zażaleniu, podniesiono, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje zatem nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Zadaniem grzywny nie jest bowiem tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Okoliczności sprawy, w tym dotyczące zmian organizacyjnych w gminie mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże okoliczności te wpłynąć mogą jedynie na wysokość nałożonej grzywny, która może być nawet symboliczna, nie mogą natomiast być przyczyną odmowy wymierzenia grzywny. Uwzględniając powyższe, przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Na co wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn.akt II GPS 3/09. Reasumując, przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (vide: postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 45/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Odnosząc się natomiast do wysokości wymierzonej grzywny należy wskazać, iż rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - komunikat Prezesa GUS z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M. P. z 2015 r. poz. 179). Zdaniem sądu wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w sentencji postanowienia zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 p.p.s.a., jak również jego funkcję prewencyjną, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. m.m.