II SO/Łd 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. R. o wymierzenie Prezydentowi Miasta Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za przekazanie niekompletnych akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę niespełniającej wymogów ustawowych dotyczącą bezczynności organu w sprawie udostępnienia dokumentacji dotyczącej mieszkanki domu pomocy społecznej postanawia: oddalić wniosek. lp S. R. i pismem z dnia 29 kwietnia 2024 r., w oparciu o art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie Prezydentowi Miasta Łodzi grzywny za przekazanie niekompletnych akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę niespełniającej wymogów ustawowych w sprawie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia dokumentacji dotyczącej mieszkanki domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący wskazał, iż w dniu 26 kwietnia 2024 r. otrzymał odpis pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2024 r., stanowiącego odpowiedź na skargę S. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia dokumentacji dotyczącej mieszkanki domu pomocy społecznej (skarga ta została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SAB/Łd 51/24). Zdaniem skarżącego dokument ten nie jest odpowiedzią organu na skargę ani formalnie, ani merytorycznie. Skarżący wskazał, iż ustawa nakazuje przekazanie sądowi m.in. odpowiedzi na skargę przez skarżony organ, nie zaś jego jednostkę organizacyjną i to bez wskazania upoważnienia. Ponadto odpowiedź na skargę ma być takową w znaczeniu literalnym, nie zaś oświadczeniem i to w nieadekwatnej sprawie. Skarżący zaś nie zaskarża bezczynności MOPS w Łodzi, lecz bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi. Nieprawdą jest też oświadczenie, iż skarga została przekazana z pełną dokumentacją. Ponadto przekazanie skargi nastąpiło z istotnym uchybieniem ustawowemu terminowi. W ocenie S. R. skarżony organ w rażący sposób nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc wniosek zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wniósł zaś o wymierzenie organowi grzywny w wysokości według uznania Sądu. W piśmie z dnia 16 maja 2024 r. MOPS w Łodzi poinformował, że zgodnie z kompetencjami skarga S. R. na bezczynność została przekazana do Ośrodka przez Departament Zdrowia i Spraw Społecznych UMŁ, gdzie pierwotnie wpłynęła. Następnie w dniu 4 kwietnia 2024 r. pełna dokumentacja, jaka była w posiadaniu Ośrodka, w sprawie skierowania, umieszczenia oraz ustalenia opłaty za pobyt E. D., pensjonariuszki Domu Pomocy Społecznej przy ul. [..] w Ł., została wraz z kartą przeglądową przekazana do Sądu. Wskazane przez S. R. braki są korespondencją, jaką prowadził on z Dyrektorem ww. Domu Pomocy Społecznej oraz z kuratorem E. D., tj. A. J. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi nie posiada ww. dokumentacji. Organ wskazał, iż mimo że ww. Dom Pomocy Społecznej jest placówką w strukturze MOPS w Łodzi, to jego Dyrektor prowadzi nadzór nad prawidłowym funkcjonowaniem Domu i to do jego obowiązków należy utrzymywanie osobiście lub przez wyznaczonego pracownika kontaktu bezpośredniego lub korespondencyjnego z rodziną mieszkańca. Wobec tego korespondencja, która prowadzona była między Dyrektorem DPS a S. R., jest wyłącznie w posiadaniu ww. placówki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie jest zasadny. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a.). W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 p.p.s.a.). Przesłankami uprawniającymi sąd do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek skarżącego oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd zaś orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA"). Przede wszystkim jednak wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację. Jest to przy tym środek fakultatywny, o czym wprost świadczy treść art. 55 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że nawet spełnienie pozytywnych przesłanek nie nakłada na Sąd obowiązku wymierzenia grzywny. W judykaturze wielokrotnie wskazywano, iż Sąd, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz długość przekroczenia terminu wymienionego w tym przepisie. Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt III OZ 314/22 i przywołane tam orzecznictwo, publ. CBOSA). Analiza akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygn. II SAB/Łd 51/24 wskazuje, iż skarga S. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi wpłynęła w dniu 19 lutego 2024 r. do Urzędu Miasta Łodzi Departamentu Organizacji Urzędu i Obsługi Mieszkańców, skąd została następnie przekazana do Urzędu Miasta Łodzi Departamentu Zdrowia i Spraw Społecznych, gdzie wpłynęła w dniu 21 lutego 2024 r. Następnie została przesłana do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi, gdzie wpłynęła w dniu 26 lutego 2024 r. Uznać zatem należy, że termin, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., upływał z dniem 27 marca 2024 r. Organ przekazał zaś skargę S. R. wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę w dniu 4 kwietnia 2024 r. Jednocześnie wskazać należy, iż do akt sprawy nie załączono oryginału skargi, co skutkowało koniecznością wezwania organu do nadesłania oryginału skargi, stosownie do zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 kwietnia 2024 r. Ostatecznie organ nadesłał oryginał skargi S. R. w dniu 15 kwietnia 2024 r., zatem z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu. W ocenie Sądu było to jednak przekroczenie nieznaczne, nie tamujące nadmiernie rozpoznania sprawy, zatem nie zachodziła przesłanka uzasadniająca zastosowanie środka określonego w art. 55 § 1 p.p.s.a., to jest wymierzenie organowi grzywny zgodnie z wnioskiem skarżącego. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie pozostałe podnoszone we wniosku argumenty. W zajętym stanowisku organ administracji podkreślił, iż wraz z odpowiedzią na skargę przesłał do Sądu kompletne akta administracyjne, zaś pisma, na które wskazuje skarżący, nie znajdują się w posiadaniu organu. W tym miejscu należy wskazać, iż przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2024 r., załączonym do akt sądowych sprawy o sygn. II SAB/Łd 51/24, S. R. nadesłał dokumenty, które w jego ocenie winny znaleźć się w aktach administracyjnych przekazanych do tut. Sądu. Zdaniem Sądu organ trafnie wskazał, iż pisma te obejmują korespondencję pomiędzy skarżącym a A. J. – kuratorem E. D. oraz Dyrektorem [...] Domu Pomocy Społecznej w Łodzi, a więc pozostają w dyspozycji Dyrektora tej placówki, nie zostały zaś załączone do dokumentacji, dotyczącej pobytu E. D. w Domu Pomocy Społecznej (a więc dotyczącej umieszczenia mamy skarżącego w Domu Pomocy Społecznej oraz odpłatności za jej pobyt w tej placówce). Nie ma racji skarżący również co do tego, że doręczona mu odpowiedź organu na skargę nie stanowi odpowiedzi na skargę w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem pochodzi od organu niewłaściwego (Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie zaś od Prezydenta Miasta Łodzi), a także jest jedynie oświadczeniem. Odnosząc się do powyższego twierdzenia, należy wskazać, iż odpowiedź na skargę wprawdzie jest pismem procesowym, zatem winna spełniać wymogi, o których mowa w art. 46 p.p.s.a., jednakże z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. nie wynika, w jaki sposób odpowiedź powinna być sformułowana. Wskazano jedynie, iż organ powinien odnieść się do zarzutów i wniosków skargi. W judykaturze sformułowano również stanowisko, zgodnie z którym odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonego aktu lub czynności, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. Jednakże ani treść, ani też forma tego pisma nie mają wpływu na zaistnienie nieważności postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 450/06, publ. CBOSA). W piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2024 r. organ wskazał zaś, iż podtrzymuje argumentację, zaprezentowaną w korespondencji, prowadzonej z S. R. i w konsekwencji ocenia skargę jako bezzasadną. Pismo to spełniało również wymogi formalne, o których mowa w art. 46 p.p.s.a. (po wskazaniu przez organ swojego numeru identyfikacyjnego, zgodnie z art. 46 § 2 ust. 1 lit. c p.p.s.a., do czego to organ został wezwany zgodnie z zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 5 kwietnia 2024 r.). Nie sposób zgodzić się ze skarżącym również co do tego, że odpowiedź na skargę nadesłał organ nieuprawniony, bowiem w skardze zaskarżono bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi, nie zaś Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi. Podkreślić należy bowiem, że zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2). Art. 47 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Natomiast w myśl art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 901 ze zm.) zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (ust. 1). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, z zastrzeżeniem ust. 8a (ust. 7). Upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 8a (ust. 8). Z uwagi na to, że ośrodki pomocy społecznej są jednostkami budżetowymi gminy i nie posiadają podmiotowości prawnej, w ich imieniu, a więc w istocie w imieniu gminy, działa kierownik ośrodka, który zarządza pracą ośrodka. Kierownik ośrodka pomocy społecznej jest zatrudniany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie umowy o pracę. Zakres czynności kierownika ośrodka pomocy społecznej obejmuje zarówno czynności prawne w sferze prawa cywilnego, czy w zakresie zarządu mieniem komunalnym podejmowane w imieniu i ze skutkiem prawnym dla gminy (na podstawie udzielonego pełnomocnictwa przez organ wykonawczy), czynności w sferze prawa pracy (te uprawnienia organu wykonawczego gminy w stosunku do osoby kierującej ośrodkiem pomocy społecznej wynikają z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych), jak i inne szczegółowe czynności, wynikające z przepisów szczególnych, w tym z art. 110 ustawy o pomocy społecznej (który m.in. uprawnia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej na podstawie upoważnienia organu wykonawczego). Jednakże przeniesienie kompetencji orzeczniczych w sprawach z zakresu pomocy społecznej na kierownika ośrodka pomocy społecznej nie powoduje zmiany właściwości organu, a wydana w sprawie decyzja (akt, czynność, czy też skarżona w niniejszej sprawie bezczynność) jest w dalszym ciągu decyzją (aktem, czynnością, bezczynnością) wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w powołanym art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszym ciągu piastun funkcji określonego organu zachowuje swoje kompetencje, a kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmuje decyzje wyłącznie z jego upoważnienia i w zakresie jego kompetencji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Sz 64/19; wyrok WSA w Lublinie z 5 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Lu 196/18, publ. CBOSA). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. art. 55 § 1 w zw. z art. 151 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. lp