II SO/Łd 7/12

Dnia 17 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda Lenczewska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku B. N. i Z. N. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: odrzucić wniosek. Pismem z dnia 22 sierpnia 2012r. B. N. i Z. N. i wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, iż ww. postanowienie nie zawierało pouczenia o terminie i sposobie do zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. W ocenie skarżących, w takiej sytuacji stosownie do art. 87 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stronie przysługuje prawo do złożenia do sądu administracyjnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w terminie siedmiu dni od daty dowiedzenia się o terminie do wniesienia skargi. W odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 22 sierpnia 2012r. organ administracji wniósł o odrzucenie wniosku. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 141 § 1 i art. 142 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie przysługuje zażalenie, a zatem skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto postanowienie, o którym mowa nie jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ stwierdził, iż wbrew art. 87 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący nie dokonali równocześnie z wnioskiem czynności, dla której przywrócenia terminu żądali. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, w skrócie P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Natomiast stosownie do art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei w myśl art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli budowa obiektu budowlanego (lub jego części), będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powołany przepis ustawy nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia, czyli w istocie możliwość ewentualnego kwestionowania treści postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną (tak w wyroku NSA z dnia 29 września 2005r., sygn. akt II OSK 33/05 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje również żaden inny przepis ustawy. W szczególności takiego uprawnienia nie można wyprowadzić z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, co znalazło wyraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 65/10, który stwierdził, iż "Nie ma żadnych podstaw prawnych ku temu, aby prawo do wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. wyprowadzać z treści ww. art. 50 ust. 5 tej ustawy. Przepis art. 50 ust. 5 p.b. przewiduje zażalenie, ale wyłączenie na postanowienie o wstrzymaniu robót, tj. na postanowienie, o którym mowa w omawianym artykule. Przepisy art. 48 i art. 50 nie zawierają żadnych odesłań, a co więcej dotyczą zupełnie różnych sytuacji. Stosowanie zaś zażalenia do postanowienia z art. 48 p.b. na zasadzie analogi do art. 50 nie znajduje żadnego uzasadnienia.". Ponadto należy stwierdzić, iż postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest również aktem kończącym postępowanie administracyjne w sprawie, ani aktem rozstrzygającym sprawę co do istoty, bowiem jest to postanowienie wydane w toku postępowania incydentalnego, a jego zaskarżenie dopuszczalne jest tylko i wyłącznie w decyzji kończącej postępowanie (por. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1169/10). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. Skoro zatem skarga do sądu administracyjnego na postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie przysługuje, to konsekwencją tego jest stwierdzenie, że również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w tym przedmiocie należy uznać za niedopuszczalny. Błędne jest zatem stanowisko organu, iż powodem odrzucenia wniosku powinno być niewyczerpanie przez skarżących środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Skoro bowiem ustawa nie przewiduje zażalenia na postanowienie, albo postanowienie takie nie kończy postępowania administracyjnego w sprawie, a także nie rozstrzyga sprawy co do istoty, to wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a., a nie na podstawie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Również niezachowanie trybu przewidzianego w 87 § 4 P.p.s.a. nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem niedopuszczalność wniosku wyprzedza jego braki formalne. Na marginesie można jednak dodać, iż zasadność przedmiotowego postanowienia będzie mogła być zakwestionowana w odwołaniu od decyzji wydanej stosownie do art. 48 ust. 1 albo 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem zgodnie z art. 88 P.p.s.a. spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 88 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m.