III SA/Łd 1030/18

Dnia 6 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu oddala skargę. W dniu (...) Zarząd Województwa (...) podjął uchwałę nr (...), którą nie uwzględnił protestu od negatywnej oceny formalnej projektu o nr (...) "Budowa Budynku na Potrzeby Centrum Przetwarzania Danych i Nauczania Języków Obcych Uniwersytetu Medycznego w (...) złożonego przez Uniwersytet Medyczny w (...) w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr (...) wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działania IV.3 Ochrona powietrza, Poddziałania IV.3.2 Ochrona powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U z 2017 r. poz. 1460), dalej u.z.r.p. w związku z art. 21 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1475). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 30 czerwca 2016 r. został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 Konkurs Zamknięty dla naboru nr (...) wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działania IV.3 Ochrona powietrza, Poddziałania IV.3.2 Ochrona powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od dnia 16 września 2016r. do dnia 30 września 2016r. Regulamin Konkursu dla naboru nr (...) został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa (...) nr 735/16 z dnia 28 czerwca 2016 r. Określał on zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz zasady procedury odwoławczej. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.z.r.p. wdrożeniowej ogłoszenie o konkursie zostało podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej www.rpo.lodzkie.pl oraz na portalu www.funduszeeuropejskie.gov.pl. W ramach przedmiotowego konkursu Uniwersytet Medyczny w (...) dnia 30 września 2016 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu o nr (...) pod nazwą "Budowa Budynku na potrzeby Centrum Przetwarzania Danych i Nauczania Języków Obcych Uniwersytetu Medycznego w (...) (Centrum Informatyczno - Językowe)". W wyniku weryfikacji ww. wniosku, pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. o sygn. (...) wezwano wnioskodawcę do skorygowania wniosku o dofinansowanie oraz do złożenia uzupełnień w zakresie dokumentacji aplikacyjnej w zakresie stwierdzonych błędów formalnych. W dniu 29 grudnia 2017 r. wnioskodawca złożył poprawiony formularz wniosku o dofinansowanie oraz uzupełnienia do wniosku. Dokumentacja została zweryfikowana przez Komisję Oceny Projektów pod kątem spełnienia kryteriów formalnych dopuszczających oraz formalnych uzupełniających. Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie projektu z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych uzupełniających: - Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, - Kwalifikowalność wydatków, - Wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie wymagane załączniki, oraz pouczony o możliwości wniesienia pisemnego protestu. Strona wniosła protest, nie zgadzając się z negatywną oceną projektu w zakresie niespełnienia kryteriów formalnych, wskazanych w piśmie z dniu 12 stycznia 2018 r., tj. Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, Kwalifikowalność wydatków, Wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie wymagane załączniki. W piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r. o sygn. (...) wskazano wnioskodawcy, iż kryteria formalne: Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, Kwalifikowalność wydatków, Wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie wymagane załączniki nie zostały spełnione z uwagi na: 1) niewykazanie kosztów związanych z promocją budynku pasywnego w ramach kategorii kosztów podlegających limitom w ramach cross-financingu, 2) niewydzielenie proporcjonalnie części obejmującej koszty dla: nadzoru inwestorskiego opracowania oraz dokumentacji projektowej, 3) niezłożenie specyfikacji dla usług występujących w projekcie (informacja i promocja). IZ wskazała, że w odniesieniu do kryterium Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazano wnioskodawcy, iż należy uzupełnić punkt IX formularza wniosku o dofinansowanie w zakresie wskazania limitu dla wydatku kwalifikowalnego w ramach cross-financingu. Wnioskodawca w załączonym piśmie przewodnim do złożonej w dniu 29 grudnia 2017 r. korekty wniosku o dofinansowanie, wyjaśnił, iż określenie kosztu "działania promujące budynek pasywny" zostało omyłkowo określone jako wydatek w ramach cross-financingu, a oznaczenie w tabeli zmieniono. Wnioskodawca w złożonym proteście stwierdził, że użyto zbyt lakonicznego zwrotu odnoszącego się do powyższej kwestii, w związku z tym kontaktując się telefonicznie z Instytucją Zarządzającą otrzymał informację o nieoznaczaniu przedmiotowej pozycji budżetowej jako wydatku w ramach cross-financingu. Po analizie dokumentacji aplikacyjnej oraz argumentów przedstawionych w proteście IZ RPO WŁ podtrzymała stanowisko KOP w zakresie niespełnienia kryterium: Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie. W informacji z dnia 12 stycznia 2018 r. wskazano wnioskodawcy, aby uzupełnił przedmiotowy punkt o limit w ramach cross-financingu, co jednoznacznie wynika z zapisów Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu przedmiotowego Konkursu. Zgodnie z Instrukcją "w rubryce "w ramach kategorii kosztów podlegających limitom" wnioskodawca określa sumę wydatków podlegających limitom w ramach poszczególnych zadań". Wnioskodawca nie otrzymał informacji, która wskazywała, aby wydatek "działania promujące budynek pasywny" błędnie został określony jako wydatek ponoszony w ramach cross-financingu. Zgodnie z załącznikiem nr 5 do SzOOP RPO WŁ na lata 2014-2020 dla działania IV.3 Ochrona powietrza, "wydatki związane z cross-financingiem mogą być stosowane w przypadku, kiedy stanowią integralną część projektu i dotyczą wydatków na organizację i przeprowadzenie akcji promocyjnych i informacyjnych wśród mieszkańców objętych projektem inwestycyjnym". Wnioskodawca wskazał w dokumentacji aplikacyjnej, przeprowadzenie działań promujących budynek pasywny, co oznacza, że powyższy wydatek musi zostać poniesiony w ramach cross-financingu. Odnosząc się do niewykazania kosztów związanych z promocją budynku pasywnego w tabeli "w ramach kategorii kosztów podlegających limitom" w ramach cross-financingu, kryterium Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie IZ uznała, że jest niespełnione we wskazanym powyżej zakresie. W odniesieniu do kryterium Kwalifikowalność wydatków w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. Wnioskodawcy, iż ze względu na wystąpienie wydatków niekwalifikowalnych w zakresie zewnętrznych robót budowlanych, należało w sposób proporcjonalny wydzielić, do kosztów niekwalifikowalnych, części kosztów opracowania dokumentacji projektowej oraz nadzoru inwestorskiego. Wnioskodawca w załączonym piśmie przewodnim do złożonej w dniu 29 grudnia 2017 r. korekty wniosku o dofinansowanie, początkowo wskazuje, iż nadzór inwestorski dla robót budowlanych zewnętrznych (niekwalifikowalnych w ramach projektu) zostanie przeprowadzony w ramach podstawowych obowiązków służbowych inspektorów nadzoru zatrudnionych na UMED, którzy zajmują się również zagospodarowaniem terenu Centrum Kliniczno - Dydaktycznego. Kolejno Wnioskodawca zadeklarował, że za nadzór nad zewnętrznymi robotami budowlanymi odpowiadać będą pracownicy działów technicznych Uniwersytetu Medycznego w (...), którzy posiadają niezbędne doświadczenie w zakresie nadzoru nad tego typu projektami. Oświadczono również o zastosowaniu analogicznej zasady w stosunku do kosztu dot. dokumentacji projektowej robót zewnętrznych. IZ wyjaśniła, że w piśmie z dnia 12 stycznia 2018 r. wskazano Wnioskodawcy, iż kryterium Kwalifikowalność wydatków zostało niespełnione ze względu na niewydzielenie w sposób proporcjonalny, do kosztów niekwalifikowalnych, części kosztów opracowania dokumentacji projektowej oraz nadzoru inwestorskiego, które dotyczą wydatków niekwalifikowalnych w zakresie zewnętrznych robót budowlanych. Dodatkowo Komisja Oceny Projektów stwierdziła o niezakwalifikowaniu w ramach wydatków na zewnętrzne roboty budowlane, wydatków dot. instalacji elektrycznych oraz wodno-kanalizacyjnych itp., a błędnie zostały zawarte w zadaniu 2 "budowa budynku pasywnego". Wnioskodawca w złożonym proteście stwierdził, że w piśmie przewodnim do złożonej w dniu 29 grudnia 2017 r. korekty wniosku o dofinansowanie, w sposób pełny i nie budzący wątpliwości określił, iż własnymi siłami zapewni nadzór inwestorski w zakresie robót zewnętrznych, a powstałe w tym zakresie koszty nie zostały ujęte w ramach kosztów kwalifikowalnych projektu, co dotyczy również dokumentacji projektowej. W odniesieniu do zakwestionowania kwalifikowalności przyłączy elektrycznych, wodnych, kanalizacyjnych i innych, zaznaczono, iż kwestia ta nie została poruszona w pierwotnym zestawieniu uchybień formalnych KOP. Wnioskodawca chcąc uzasadnić nieskorygowanie zapisów dokumentacji aplikacyjnej, przytacza zapisy Regulaminu Konkursu Zamkniętego dla naboru (...) (dalej Regulamin) błędnie wskazując na ich umiejscowienie, tj. § 6 ust. 7 lit. m, jednak zacytowano zapisy § 6 ust. 7 lit. d Regulaminu, które stanowią, iż "uzupełnieniu lub korekcie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do poprawy lub skorygowania przez pracowników DRPO, będących członkami KOP". IZ zauważyła, że przytoczony przez Wnioskodawcę zapis Regulaminu, tj. § 6 ust. 7 lit. e), mówi o tym, że "jeśli Wnioskodawca zauważy we wniosku o dofinansowanie projektu inne błędy formalne, poprawia je, przedstawiając stosowne wyjaśnienia". IZ wyjaśniła, że w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. dot. błędów formalnych do złożonego w ramach przedmiotowego konkursu wniosku o dofinansowanie, Wnioskodawca nie otrzymał informacji o błędnym przyporządkowaniu wydatków dot. instalacji elektrycznych oraz wodno-kanalizacyjnych w ramach zadania 2. W związku z powyższym IZ RPO WŁ przychyliła się do wyjaśnień wnioskodawcy i uznała kryterium Kwalifikowalność wydatków za spełnione w powyższym zakresie. Jednocześnie Wnioskodawca nie określił jednoznacznie i precyzyjnie w ramach jakiego kosztu zostanie zakwalifikowany wydatek na nadzór inwestorski oraz opracowanie dokumentacji projektowej w zakresie zewnętrznych robót budowalnych, tym samym kryterium Kwalifikowalność wydatków zostaje uznane za niespełnione we wskazanym powyżej zakresie. Bez względu na błędne przyporządkowanie wydatków dot. instalacji elektrycznych oraz wodno-kanalizacyjnych w ramach zadania nr 2 w ocenie IZ nie można uznać kryterium Kwalifikowalność wydatków za spełnione. Kryterium jest niespełnione z uwagi na niewydzielenie w sposób proporcjonalny, do kosztów niekwalifikowalnych, części kosztów opracowania dokumentacji projektowej oraz nadzoru inwestorskiego, dot. zewnętrznych robót budowlanych. Zgodnie z zał. nr 5 do SzOOP za niekwalifikowalne uznaje się "wydatki związane z zagospodarowaniem terenu wokół budynków pasywnych", co oznacza, iż koszty opracowania dokumentacji i nadzoru inwestorskiego obejmujące zakres zewnętrznych robót budowlanych (wydatki niekwalifikowalne) muszą zostać proporcjonalnie przeniesione do wydatków niekwalifikowalnych. IZ uznała kryterium Kwalifikowalność wydatków zostaje uznane za niespełnione. Ponadto IZ wyjaśniła, że w odniesieniu do kryterium Wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie wymagane załączniki w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazano wnioskodawcy, iż nie przedłożono specyfikacji dla usługi "informacja i promocja". Wnioskodawca w złożonym w dniu 26 stycznia 2018 r. proteście stwierdził, iż ze względu na przepisy regulujące zakres Programu Funkcjonalno - Użytkowego, opis usług występujących w projekcie musiał zostać złożony w ramach odrębnego dokumentu, co uczyniono w momencie składania korekty wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie załączono kopię przedmiotowego dokumentu, stanowiącego załącznik protestu wnioskodawcy. Po analizie dokumentacji aplikacyjnej oraz argumentów przedstawionych w proteście IZ RPO WŁ przychyliła się do wyjaśnień wnioskodawcy i uznała kryterium Wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie wymagane załączniki za spełnione. Wnioskodawca faktycznie złożył dokument dot. kampanii informacyjno - promocyjnej w ramach załącznika nr 3, jednak przytoczona kampania dotyczy idei budownictwa pasywnego i zastosowanych innowacyjnych rozwiązań w Centrum Przetwarzania Danych i Nauczania Języków Obcych Uniwersytetu Medycznego w (...). Zgodnie z punktem IX formularza wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zobowiązał się do przeprowadzenia dwóch odrębnych kampanii promocyjnych, tj. do działań promujących budynek pasywny oraz do obligatoryjnej promocji projektu. W ramach złożonej dokumentacji projektowej, wnioskodawca przedłożył załącznik nr 12 "opis promocji projektu", w związku z czym KOP dysponowała odpowiednią dokumentacją, która umożliwiała zweryfikowanie jakie działania podejmie wnioskodawca w zakresie kampanii promocyjnej projektu. Tym samym kryterium Wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie wymagane załączniki zostało uznane za spełnione. IZ podtrzymała stanowisko Komisji Oceny Projektów, że przedmiotowy projekt nie spełnia kryteriów formalnych: Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie oraz Kwalifikowalność wydatków i nie uwzględniła protestu wniesionego przez Uniwersytet Medyczny w (...) od negatywnej oceny formalnej przedmiotowego projektu. W skardze Uniwersytet Medyczny w (...) zarzucił naruszenie: - art. 37 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (EU) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskiej oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L Nr 347, str. 320) [dalej jako rozporządzenie ogólne] poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegającej na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryteriów formalnych (1) "zachowana jest spójność pomiędzy poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" oraz (2) kwalifikowalność wydatków. Strona wniosła o: 1) uwzględnienie niniejszej skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji; 2) zasądzenie na rzecz Uniwersytetu Medycznego w (...) kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżący wyjaśniła, że pracownicy Uniwersytetu Medycznego w (...), w osobach dyrektora Centrum Informatyczno-Telekomunikacyjnego – M. S., starszego specjalisty ds. Projektów – M. S. oraz wykonawcy dokumentacji aplikacyjnej – P. B. - osobiście udali się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) i w osobistej rozmowie z pracownikiem Urzędu uzyskali ustne potwierdzenie konieczności odznaczenia cross-finnancingu w pozycji "działania promujące budynek pasywny". Tym samym, informacje, iż pozycja - działania promujące budynek pasywny - nie powinna być ujmowana jako wydatek w ramach cross-financingu Wnioskodawca uzyskał od Instytucji Zarządzającej dwa razy, zarówno w trakcie rozmowy telefonicznej, jak i podczas osobistej wizyty pracowników Uniwersytetu Medycznego w (...) w Urzędzie Marszałkowskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o zasady i reguły, które wynikają z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm. - dalej jako: "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa"). Wynika z nich przede wszystkim, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej, przez kryteria wyboru projektów rozumie się kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodne z warunkami, o których mowa w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, zatwierdzone przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej) oraz zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust 2 pkt 7a). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów formalnych, winny zostać ocenione negatywnie. Wymaga zwrócenia uwagi, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć też na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W tym miejscu należy również wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne i szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2884/16). Mając na uwadze powyższe rozważania skonfrontowane z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ocena przedmiotowego projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w prawidłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik oceny. Wskazać w tym miejscu również należy, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a w konsekwencji również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę, na rozstrzygnięcie organu. Granice rozpoznania sprawy zakreślone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w przypadku rozpoznawania protestu doznają pewnych ograniczeń (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 roku, II GSK 3669/17, Lex numer 2442924). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu konkursowym strona skarżąca miała obowiązek złożyć wniosek odpowiadający zapisom Regulaminu konkursu nr (...), przyjętego uchwałą Zarządu Województwa (...) nr 735/16 z dnia 28 czerwca 2016 r., określającym przede wszystkim warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, co oznacza, że była bezwzględnie zobowiązana stosować się do zapisów Regulaminu konkursu, jak również do innych dokumentów w nim wskazanych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w ramach przedmiotowego konkursu strona skarżąca złożyła 30 września 2016 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nr (...) pod nazwą "Budowa Budynku na potrzeby Centrum Przetwarzania Danych i Nauczania Języków Obcych Uniwersytetu Medycznego w (...) (Centrum Informatyczno - Językowe)". Niekwestionowane jest również, że wnioskodawca został wezwany do korekty błędów formalnych złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie, którą przedłożył 29 grudnia 2017 r. i w wyniku przeprowadzonej oceny formalnej skorygowanego wniosku o dofinansowanie stwierdzono, że nie spełnia on kryteriów formalnych uzupełniających, tj.: "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie", "Kwalifikowalność wydatków", "Wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie wymagane załączniki". Strona skarżąca nie zgadzając się z negatywną oceną formalną wniosku wniosła protest, który - w ocenie Sądu - zasadnie przez Zarząd Województwa (...) nie został uwzględniony w zakresie kryteriów formalnych, tj.: "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" oraz "Kwalifikowalność wydatków". W pierwszej kolejności, jako nieuzasadniony należało przyjąć zarzut strony zmierzający do wykazania nieprawidłowej oceny formalnej projektu w zakresie kryterium "Zachowana jest spójności informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie". W ramach tego kryterium ocenie podlega, czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne i spójne (załącznik nr IV do Regulaminu Konkursu – kryteria formalne uzupełniające pkt 9). IZ RPO WŁ konfrontując treść dokumentacji aplikacyjnej z treścią zarzutów zawartych w proteście prawidłowo uznała, że należy uzupełnić punkt IX formularza wniosku o dofinansowanie w zakresie wskazania limitu dla wydatku kwalifikowalnego w ramach cross-financingu. Zgodnie z załącznikiem nr 5 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 dla działania IV.3 Ochrona powietrza, pkt 3 Wydatki związane z cross-financingiem (do 10% finansowania unijnego w ramach projektu) - realizowane w ramach cross-financingu działania mogą być stosowane w przypadku, kiedy stanowią integralną część projektu i dotyczą wydatków na organizację i przeprowadzenie akcji promocyjnych i informacyjnych wśród mieszkańców objętych projektem inwestycyjnym. Rację ma IZ, że wnioskodawca w pkt 9 wniosku, zadanie 3 wskazał przeprowadzenie działań promujących budynek pasywny, co oznacza, że powyższy wydatek musi zostać poniesiony w ramach cross-financingu. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie pkt IX "Zakres finansowy projektu ogółem", stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu przedmiotowego Konkursu - w części "w ramach kosztów podlegających limitom" wnioskodawca określa sumę wydatków podlegających limitom w ramach poszczególnych zadań, w tym cross-financingu. W piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazano wnioskodawcy, iż należy uzupełnić punkt IX formularza wniosku o dofinansowanie w zakresie wskazania limitu dla wydatku kwalifikowalnego w ramach cross-financingu. Wobec niewykazania kosztów związanych z promocją budynku pasywnego w tabeli "w ramach kategorii kosztów podlegających limitom" w ramach cross-financingu, należało stwierdzić, że kryterium "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" nie zostało spełnione. W skardze wnioskodawca zarzucił IZ RPO WŁ wprowadzenie w błąd poprzez wskazanie przez pracownika urzędu, że pozycja "działania promocyjne budynek pasywny" nie powinna być ujmowana jako wydatek w ramach cross-financingu. Zdaniem Sądu, wprawdzie w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, istniała możliwość zwrócenia się do instytucji organizującej konkurs o ich wyjaśnienie, jednak podnoszony zarzut nie mógł mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem nie można tej informacji zweryfikować, z akt sprawy nie wynika, by strona skarżąca zwracała się do IZ o wyjaśnienie treści wezwania. Jednocześnie wskazać należy, że wszelkie niezbędne dokumenty do sporządzenia prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie projektu udostępnione są w ogłoszeniu o planowanym do przeprowadzenia konkursie. Dla przedmiotowego konkursu informacje udostępnione zostały w Serwisie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego: www.rpo.lodzkie.pl. Rację ma IZ, że wnioskodawca przystępując do konkursu i składając w jego ramach wniosek o dofinansowanie zobligowany jest do stosowania się do odpowiedniej procedury naboru, a zatem powinien wnikliwie się z nią zapoznać. Mając na uwadze instrukcję wypełniania wniosku, Regulamin konkursu oraz Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, należy stwierdzić, że skoro strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie budynku pasywnego, to była zobligowana do przeprowadzania działań promujących, które zgodnie z regulaminem konkursu oraz SZOOP muszą być uwzględnione w ramach cross - financingu. Wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie oraz później ewentualną jego korektę powinien dochować należytej staranności i sprawdzić, czy wszystkie błędy zostały należycie poprawione. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 roku, II GSK 60/17, Lex numer 2232354). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 roku, IV SA/Gl 235/18, Lex numer 2506362). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 roku, IV SA/Gl 79/18, Lex numer 2493474, dostępne również na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, IZ RPO WŁ prawidłowo nie uznała argumentacji strony w zakresie omawianego kryterium, a co za tym idzie prawidłowo w tej części nie uznała protestu i podtrzymała stanowisko Komisji Oceny Projektów (KOP) wyrażone w piśmie negatywnym z dnia 12 stycznia 2018 r. Nieuzasadnione są także zarzuty strony w zakresie oceny spełnienia przez stronę kryterium "Kwalifikowalność wydatków". W ramach ww. kryterium ocenie podlega, czy planowane przez wnioskodawcę w ramach projektu wydatki są zgodne z wytycznymi horyzontalnymi lub programowymi dot. kwalifikowalności wydatków oraz przepisami o pomocy publicznej (załącznik nr IV do Regulaminu Konkursu – kryteria formalne uzupełniające pkt 10). W piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazano wnioskodawcy, że z uwagi na wystąpienie w jego projekcie wydatków niekwalifikowalnych w postaci zewnętrznych robót budowlanych, należało proporcjonalnie wydzielić co do kosztów niekwalifikowanych część kosztów opracowania dokumentacji projektowej oraz nadzoru inwestorskiego. W odpowiedzi zaprezentowanej w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. strona skarżąca wskazała, że nie dokona proporcjonalnego wydzielenia, gdyż czynności związanych z opracowaniem dokumentacji projektowej oraz nadzorem inwestorskim dotyczących zewnętrznych robót nie można wyodrębnić. Wnioskodawca uznał, że nie jest możliwe ani precyzyjne, ani proporcjonalne wyodrębnienie kosztów pracy pracowników Uczelni, którzy w ramach wykonywania obowiązków służbowych świadczyć będą różnego rodzaju pracę na terenie CKD UM w (...). Sąd podziela stanowisko IZ RPO WŁ, że wnioskodawca był w stanie oszacować wartość kosztu nadzoru inwestorskiego oraz kosztu sporządzenia dokumentacji projektowej, mógł procentowo obliczyć jaką część całości stanowią wydatki niekwalifikowane i tę samą wartość (procentową) przenieść do części niekwalifikowanej projektu w zakresie nadzoru inwestorskiego i dokumentacji projektowej. Treść wezwania była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 5 do SzOOP dla działania IV.3 Ochrona powietrza, pkt 3 za niekwalifikowalne uznaje się "wydatki związane z zagospodarowaniem terenu wokół budynków pasywnych", co oznacza, iż koszty opracowania dokumentacji i nadzoru inwestorskiego obejmujące zakres zewnętrznych robót budowlanych (wydatki niekwalifikowalne) muszą zostać proporcjonalnie przeniesione do wydatków niekwalifikowalnych. Wobec powyższego prawidłowo IZ uznała kryterium "Kwalifikowalność wydatków" za niespełnione. Zdaniem Sądu, przedłożenie wniosku obarczonego błędami, wynikało z braku należytej staranności w jego przygotowaniu, nie zaś z braku przejrzystości obowiązujących dla tego konkursu reguł. W ocenie Sądu, zarówno zapisy regulaminu, jak i treść wezwania IZ do skorygowania wniosku nie budzą żadnych wątpliwości. Zatem IZ RPO WŁ prawidłowo nie przychyliła się w tym zakresie do stanowiska zaprezentowanego w proteście. Reasumując stwierdzić trzeba, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelnie i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Instytucja Zarządzająca prawidłowo zatem uznała, że strona skarżąca nie spełniła wymagań konkursowych w zakresie kryteriów formalnych, a tym samym zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, oddalił skargę. B.K.