III SA/Łd 104/13

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi H. S. – R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu M. S. – Kancelaria Radców Prawnych A w Ł., przy [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych zawierającą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu M. S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 2 oraz 151 § 2 k.p.a., art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634 ze zm.) w związku z art. 1 art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (DZ. U. UE L 328, 17/12/2003 P.0021-0024) oraz art. 32 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz U. UE L 327, 12/12/2001 P. 0011-0032) uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu H. S.-R. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w pomniejszonej wysokości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 16 czerwca 2004 r. H. S.-R. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności na rok 2004, w treści którego zadeklarowała do płatności działki rolne: A o powierzchni 0,47 ha, położoną na działce ewidencyjnej Nr 51, B o powierzchni 0,18 ha, położoną na działce ewidencyjnej Nr 93, C o powierzchni 0,10 ha, położoną na działce ewidencyjnej Nr 125, D o powierzchni 0,48 ha, położoną na działce ewidencyjnej Nr 50/3 i E o powierzchni 1,34 ha, położoną na działce ewidencyjnej Nr 53 i 54/2. Łączna powierzchnia zgłoszonych gruntów wyniosła 2,57 ha. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w kwocie 541,06 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 752,44 zł. W dniu 3 września 2010r. w gospodarstwie rolnym została przeprowadzona kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że działka o nr ewidencyjnym 125 jest w całości porośnięta lasem, w związku z tym zastosowano kod pokontrolny DR10. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2011r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] i dołączył do akt sprawy dokument w postaci protokołu z czynności kontrolnych z dnia 3 września 2010 r. wraz z dokumentacją graficzną. W dniu 12 maja 2011 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym wyjaśnia, iż "(...) we wniosku o dopłaty w latach 2004-2009 pomyłkowo wpisała działkę nr 125, w rzeczywistości użytkuje działkę 52. W numerze dz. 125 występują cyfry 2 i 5 odwrotne do 5 i 2. Stąd zaistniała pomyłka (...)." Do wyjaśnień strona załączyła pismo Starostwa Powiatowego w O. z dnia 17 sierpnia 2009 r. i z dnia 26 marca 2008 r. oraz oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego wraz z poświadczeniem przez sołtysa gminy Ż. oraz świadka – Z. S. W dniu 12 marca 2012 r. wpłynęły kolejne wyjaśnienia skarżącej, w treści których wskazała m.in. iż "(...) działka 52 jest faktycznie użytkowana przez nią od 1985 roku a sporna sprawa obejmuje lata 2004 r. - 2009 r., nie zgłosiła spornej działki do dopłat, ponieważ ma ona nieuregulowany stan prawny (posiadacz samoistny nie żyje od 50 lat, spadkobiercy nie spełniają warunków dziedziczenia). Skarżąca podniosła, iż czyni starania w sądzie rejonowym o nabycie spornej działki przez zasiedzenie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. uchylił decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych z dnia [...] i przyznał H. S.-R. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 1142,51 zł. Od powyższej decyzji H. S.-R. wniosła odwołanie wskazując, iż w latach 2004-2009 pobierała dopłaty na działki swoje, jak i dzierżawione o powierzchni ogólnej nieco ponad 2 ha zgłoszone jako trwałe użytki zielone. Wśród zgłoszonych działek była dzierżawiona działka nr 125 o pow. 0,10 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że działka o nr 125 nie stanowi użytku zielonego, tylko las. Przyczyną zaistniałej sytuacji był, jak podkreśliła skarżąca fakt, że właściciel działki nr 125 od ponad 50 lat nie zamieszkuje w rejonie jej położenia. Skarżąca natomiast działając poprzez pełnomocnika -swego nieżyjącego już brata F. W., który mylnie wskazał położenie działki nr 125 nie zdawała sobie sprawy z nieprawidłowości, które ujawniła kontrola przy pomocy urządzenia GPS. Podniosła, iż zaistniała sytuacja nie jest dla niej przyjemna i naraża ją na koszty w wysokości pobranych przez 6 lat dopłat przysługujących do działki o pow. 0,10 ha. Wskazała, iż od 27 lat ponosi trud utrzymania w dobrej kulturze trwałego użytku zielonego działki nr 52 o powierzchni ogólnej 0,17 ha, z czego 0,12 ha stanowi użytek zielony. Nie pobierała wcześniej dopłat, nie miała z kim zawrzeć umowy dzierżawy. Powyższe okoliczności potwierdza, zdaniem skarżącej przeprowadzona kontrola GPS oraz oświadczenie potwierdzone przez sołtysa i świadka, jak również korespondencja, jaką prowadziła ze Starostwem Powiatowym w O. Skarżąca nadmieniła, iż w roku 2015 zamierza wystąpić o nabycie prawa własności poprzez zasiedzenie działki 52. Wniosła o uznanie areału 0,12 ha z działki nr 52 zamiennie do działki nr 125 (0,10 ha) i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odwołując się treści art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz art. 15 i art. 32 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stwierdził, że przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie pod względem merytorycznym nie budzi zastrzeżeń, jednakże zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z powodów formalnych. W motywach swojego uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku zastosowania przez organ I instancji trybu nadzwyczajnego wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, jakim jest wznowienie postępowania. Tryb ten został uruchomiony w związku z raportem z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które zostały przeprowadzone w gospodarstwie rolnym skarżącej w dniu 3 września 2010 r. Wobec faktu, iż w toku czynności kontrolnych ujawniono nowe okoliczności, tj. brak użytkowania przez stronę działki o nr 125 zasadnym, zdaniem organu odwoławczego było w niniejszej sprawie wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia 23 grudnia 2004 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. pominął jednak treść art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia [...] kończąca postępowanie, wobec której zastosowano tryb z art. 145 § 1 k.p.a., została doręczona stronie w dniu 4 lutego 2005 r., oznacza to, że 5-letni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 4 lutego 2010 r. W dacie orzekania organ I instancji był więc zobligowany do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu, wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie działki o nr 125 z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem, Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270)- zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, skarga została uwzględniona z przyczyn niezależnych od podniesionych w jej ramach zarzutów. Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja ta wydana została w toku postępowania wznowieniowego. Przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego, zawarte w rozdziale 12 Działu II k.p.a., wyodrębniają natomiast w sposób wyraźny etapy tego postępowania i rodzaj podejmowanych na określonym etapie rozstrzygnięć. W toku tego postępowania, na każdym następującym kolejno po sobie etapie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danego etapu okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych dla kolejnego etapu postępowania (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy, organ I instancji po dokonaniu oceny dopuszczalności wznowienia postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...], postanowieniem z dnia 11 stycznia 2013r. wznowił postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., kończąc tym samym pierwszy etap postępowania wznowieniowego. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149 § 2 k.p.a. wyznaczają przepisy art. 151 k.p.a. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie – na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 151 § 2 k.p.a. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. tzn. nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 k.p.a., jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1 k.p.a.), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania ma zatem obowiązek zbadać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Przepis ten, jak już zaznaczono- zawiera dwie negatywne przesłanki ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowania sprawy co do istoty. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przesłanką określoną w art. 146 § 1 k.p.a. (przedawnieniem). Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tak więc, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat to organ nie może uchylić decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. W takim przypadku zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie organu administracji ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Decydujące znaczenie zatem dla tego, czy organ po wznowieniu postępowania będzie mógł orzec co do istoty, czy też tylko może zastosować tryb wskazany w art. 151 § 2 k.p.a. ma dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2004 została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 4 lutego 2005r., zatem, pięcioletni termin wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczął swój bieg właśnie od tej daty. Termin pięcioletni, pomimo, że został zamieszczony w przepisie o charakterze proceduralnym ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest to termin do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ administracji. Bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może również ulec przerwaniu, ponieważ możliwości takiej ustawodawca nie przewidział (por wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 561/09). W niniejszej sprawie, organ odwoławczy stwierdziwszy na etapie postępowania odwoławczego, że od momentu doręczenia decyzji ostatecznej upłynęło pięć lat, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 2 i ary. 151§ 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W tym miejscu zauważyć należy, iż kwestia upływu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Z akt administracyjnych wynika bowiem bezspornie, że decyzja z dnia [...] została doręczona skarżącej w dniu 4 lutego 2005r. (ostateczna stała się z dniem 19 lutego 2005r.), a zatem okres pięciu lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął już na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy przez organ I instancji. W warunkach niniejszej sprawy, organ odwoławczy ustalił zatem prawidłowo, że doszło do upływu pięcioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Nieprawidłowe jest jednak rozstrzygnięcie jakie wydał w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Jak już bowiem wyżej wskazano upływ terminu przedawnienia skutkuje bezwarunkowo stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. działając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. całkowicie pominął treść art. 146 § 1 k.p.a. , w świetle którego był zobligowany do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., tzn. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (przedawnienia), organ administracji publicznej powinien ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonując kontroli stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie nieprawidłowo orzekł, że w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a nie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach, niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaistniały pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W sytuacji natomiast, tak jak w realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi również potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać tzw. decyzję reformatoryjną stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 1823/11, Lex nr 1138023 oraz z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, Lex nr 597285). O braku podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej świadczy przede wszystkim charakter wskazań dla organu pierwszej instancji zawartych w zaskarżonej decyzji. Art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. stanowi natomiast, że "przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że tego rodzaju zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Wskazując jednak na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien również uwzględniać zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym nie powinien zwalniać się od obowiązków, które może sam zrealizować. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być zatem podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 k.p.a. Podkreślić również należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721). Wprawdzie art. 138 § 2 k.p.a. zmienił brzmienie od dnia 11 kwietnia 2011r. jednak cytowane wyżej orzecznictwo zachowuje nadal walor aktualności. W zaskarżonej decyzji, Dyrektor ARiMR w Ł. uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, nie wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Wręcz przeciwnie organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie pod względem merytorycznym nie budzi zastrzeżeń, a zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z powodów formalnych, bowiem w dacie orzekania przez organ I instancji od dnia doręczenia decyzji ostatecznej z dnia [...] upłynęło 5 lat, a zatem organ I instancji był zobligowany do zastosowania rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 § 2 k.p.a., tzn. w swym rozstrzygnięciu powinien ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ odwoławczy nie dość więc, że nie wskazał okoliczności koniecznych do wyjaśnienia sprawy, to dokonał oceny prawidłowo, jak stwierdził, przeprowadzonego postępowania dowodowego, dochodząc do wniosku, iż wadliwe jest tylko rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Wobec powyższego w ocenie Sądu nie było przeszkód do wydania przez organ odwoławczy w zakresie posiadanych kompetencji decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwzględnieniem rozstrzygnięć możliwych do wydania po zakończeniu postępowania przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcie Dyrektora ARiMR w Ł. zostało więc podjęte z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić równocześnie należy, iż niezasadne i nieuzasadnione zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie doprowadziło również bezpośrednio do naruszenia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności, organ odwoławczy rozpozna niniejsza sprawę ponownie, uwzględniając powyższe wskazania Sądu. Z przyczyn podanych wyżej, zarzuty skargi, w zakresie, w jakim wychodziły poza rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nie mogły być rozpoznane. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania określające jego obowiązki w ramach realizacji kompetencji kasacyjnych, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało brak jej merytorycznego zakończenia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzje kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 250 p.p.s.a. d.r.