III SA/Łd 1048/13

Dnia 7 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 roku sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...] , działając na podstawie art. 104 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 7d, art. 20, art. 22, art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. Nr 240 z 2005 r. poz. 2027 ze zm.), § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454), po rozpatrzeniu wniosku M. P. orzekł o odmowie: 1/ wprowadzenia zmiany w powierzchni działek Nr [...] i[...] położonych w obrębie G, gmina K; 2/ wprowadzenia zmiany granicy między działkami Nr [...] i [...] położonymi w obrębie G, gmina K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieruchomość położona w obrębie G., gmina K, oznaczona w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] i [...] objęta była modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzoną w 2011 r. W okresie wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego w dniach od 23.09.2011 r. do 14.10.2011 r. wieczysty użytkownik nieruchomości – M. P., nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Po upływie terminu wyłożenia projekt operatu stał się - z dniem 15.10.2011 r. - obowiązującym operatem ewidencji gruntów i budynków obrębu G., gmina K. Informację o tym Starosta[...] ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 2 grudnia 2012 r. Nr 352 pozycja 3541. Organ zaznaczył, iż w dniu 17 września 2012 r. wpłynęło pismo M. P. w sprawie skorygowania map oraz rejestru gruntów dla działek Nr[...] i[...], położonych w obrębie G, przy ul. [...], zgodnie ze stanem faktycznym i aktem notarialnym zakupu. Starosta wskazał, iż z uwagi na fakt, iż zarzuty zgłoszone po terminie (po 30 dniach od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji) traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wszczęto na podstawie art. 24a pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie w niniejszej sprawie. Organ podniósł, iż działki Nr [...] i [...] powstały z podziału nieruchomości Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 2,5772ha zgodnie z mapą sytuacyjną do celów prawnych Nr [...] i zatwierdzone prawomocną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. [...] z dnia [...] r. Zgodnie z wyżej wymienioną decyzją powierzchnia działek wynosiła: działka Nr [...]ha, działka Nr:[...]. W dniu 31.01.1990 r. działki Nr [...] i[...] na mocy aktu notarialnego Rep.A [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste M. P. Przy zawieraniu umowy użytkowania wieczystego okazano wyrys z dnia 25.01.1990 r. Nr:[...], na którym powierzchnia działek wynosiła: działka Nr[...], działka Nr: [...]. Następnie, na podstawie aktu notarialnego Rep. A.[...] i wyrysu z dnia 25.01.1990 r. Nr:[...] została założona księga [...]. Podczas modernizacji ewidencji gruntów powierzchnie i granice działek Nr [...] zostały przyjęte według operatu [...] i zatwierdzone decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. [...] z dnia [...] r. Na działce Nr [...], stanowiącej własność innej osoby – A. H, znajduje się budynek drewniany typu "szopa", za który M. P. opłaca podatek i korzysta z części tej działki. Organ wskazał, że "szopa" nie podlegała ewidencji gruntów, stąd nie zajmowano się tytułem jej własności. Znajduje się ona na mapie z projektem podziału w operacie Nr [...], dokładnie w tym samym miejscu co obecnie, tj. na działce Nr [...]. W tym stanie faktycznym wniosek o skorygowanie map i rejestru gruntów zgodnie ze stanem faktycznym i aktem notarialnym zakupu, organ uznał za nieuzasadniony, gdyż zmiana w ewidencji gruntów nie może polegać na wprowadzeniu danych niezgodnych z rzeczywistym stanem nawet wówczas, gdy wskutek błędnej powierzchni działek przedstawionej na wyrysie Nr:[...], zawarto umowę użytkowania wieczystego i założono księgę wieczystą, wpisując w nią powierzchnię działek inną niż rzeczywista. Zdaniem organu, okoliczność, iż M. P. korzysta faktycznie z części działki sąsiedniej Nr [...], stanowiącej własność innej osoby, nie daje podstaw do zmiany w ewidencji gruntów, a przedstawione przez stronę dokumenty są znane organowi i nie stanowią podstawy do zmiany w ewidencji gruntów i budynków. W odwołaniu od decyzji Starosty [...] M. P. wniósł o jej uchylenie i rozstrzygnięcie, co do istoty, poprzez wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działek nr [...] i [...] położonych w obrębie G., gmina K. odpowiednio na 0,03 ha i 0,02 ha i wprowadzenie zmiany granicy między działkami nr[...] i [...] położonymi w obrębie G, gmina K, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, iż z aktu notarialnego Rep[...] o łącznej powierzchni 0,05 ha. Podstawę do ustalenia powierzchni działek stanowiła mapa sporządzona przez geodetę uprawnionego Urzędu Miasta i Gminy K. inż. W. H. w dniu 25 stycznia 1990 r. za nr [...]. Z samego zestawienia dat wynika, że mapa sporządzona dla potrzeb aktu notarialnego była późniejsza (aktualniejsza) od tej, na którą powołuje się Starosta. Mapę tę sporządziła osoba uprawniona. Umowa użytkowania wieczystego z dnia 31 stycznia 1990 r. została zawarta w imieniu Skarbu Państwa przez pełnomocnika Naczelnika Miasta i Gminy K. Zdaniem skarżącego niezrozumiałe jest, że w ocenie Starosty decyzja Naczelnika Miasta i Gminy K z roku 1989 nie budziła najmniejszych wątpliwości i nie zachodziła potrzeba ustaleń na gruncie, natomiast inne dokumenty sygnowane przez tego samego Naczelnika (mapa oraz akt notarialny z 1990 roku) nie zostały przez Starostę uwzględnione. Starosta nie podjął nawet próby wyjaśnienia spornych kwestii. W ocenie skarżącego całkowicie niejasne jest także to, że nie uwzględniono w postępowaniu faktu, iż nabywca działki [...] w akcie notarialnym zakupił działkę o powierzchni nie zawierającej spornej części działki i za taką wielkość zapłacił. Również w momencie bezpłatnego uwłaszczenia działki nr [...] nie podnoszono problemu jej wielkości, lecz przyjęto wielkość zgodną z aktami notarialnymi z roku 1990. Skarżący podniósł, że umowę użytkowania wieczystego przedmiotowych działek zawarł, działając w zaufaniu do organów Państwa. Wywiązując się ze swoich obowiązków nałożonych umową, płacił opłatę za użytkowanie wieczyste od powierzchni wynikającej z umowy. Opłacał również podatek od nieruchomości za "szopę" znajdującą się na spornej części działki. W piśmie z dnia 28 maja 2013 r. właściciel działek nr [...] i [...] - Gmina K - popierając odwołanie złożone przez skarżącego, wniosła o zmianę powierzchni i granicy działek nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] r. [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. Organ odwoławczy podkreślił, iż skarżący domagając się dokonania zmian w ewidencji gruntów odnoszących się do przebiegu granic jego nieruchomości, nie przedstawił żadnych dokumentów wyszczególnionych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dokumentem takim nie jest bowiem ani akt notarialny z dnia 31 stycznia 1990 r. Rep. A [...] na mocy, którego otrzymał w wieczyste użytkowanie działkę o powierzchni 0,0500 ha, ani wyrys z dnia 25[...] oraz inną powierzchnię tychże działek. Wyrys jest formą zaświadczenia poświadczającego taki, a nie inny przebieg granic danej działki w ewidencji gruntów i budynków i nie stanowi podstawy do dokonywania zmian w ewidencji. Przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] przedstawiony na ww. wyrysie nie znajdował odzwierciedlenia w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiącej podstawę do wykazania w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się od zarzutu skarżącego niedokonania przez Starostę ustaleń na gruncie w trakcie modernizacji ewidencji gruntów, organ stwierdził, że zgodnie z § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje się w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. W przedmiotowej sprawie przebieg granic działek m.in. [...] i [...] jednoznacznie wynika z ww. mapy sytuacyjnej z projektem podziału nr [...] zatwierdzonej prawomocną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...] r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż wnioskowana zmiana w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i [...]oraz powierzchni działek nr [...] i [...] musi wynikać z przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Co istotne, dokumentacja ta musi być sporządzona już po wprowadzeniu istniejących (kwestionowanych) danych, co potwierdza brzmienie art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako że zgłaszający zmianę danych objętych ewidencją gruntów, obowiązany jest dokonać tego w terminie 30 dni licząc od dnia powstania zmiany i dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia zmiany. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał zarzuty M. P. za niezasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosła Gmina K., domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj. art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Gmina wskazała, iż na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nabyła z mocy prawa własność działek oznaczonych numerami [...] (0,03 ha) i [...] (0,02 ha). Podkreśliła, iż pobierała i nadal pobiera od M. P. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działek[...] i [...] za łączny obszar 500m. Zdaniem wnoszącej skargę, decyzja o pomniejszeniu w modernizacji gruntów ww. działek, działa na szkodę Gminy K. i stanowi naruszenie jej prawa własności, które zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP podlega ochronie prawnej. Zaznaczono, iż skarżąca – jako właściciel działek oznaczonych numerami [...]i [...] – została poprzez modernizację - pozbawiona możliwości pobierania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, a co za tym idzie pozbawiona dochodu. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 11 października 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1049/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia. Postanowienie jest prawomocne od 28 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, nie może jedynie (poza wypadkiem wady powodującej konieczność stwierdzenia nieważności decyzji) orzekać na niekorzyść strony (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Badając w niniejszej sprawie zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Szczegółowa analiza akt niniejszej sprawy wykazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi - zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.- podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W postępowaniu nie brała bowiem udziału – bez swej winy - jedna ze stron tego postępowania. Podkreślić należy, iż przez “brak udziału" należy rozumieć zarówno sytuację, w której strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu jak również taką, gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach podejmowanych na etapie postępowania przygotowawczego. Skonkretyzowana w treści art. 10 §1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym nakłada na organ to postępowanie prowadzący obowiązek zapewnienia stronie prawnych możliwości podejmowania przez podmiot wszelkich czynności, które mogą przyczynić się do obrony jej interesów (Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r. sygnatura akt I SA/Lu 652/97, opublikowany w Systemie Informacji Prawnej LEX Wydawnictwa Prawniczego LEX pod nr 34721). W myśl bowiem art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyrazem tej zasady jest m.in. konieczność zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), doręczenia wydanej w sprawie decyzji (art. 109 § 1 k.p.a.) oraz doręczenia zawiadomienia o złożeniu odwołania od decyzji (art. 131 k.p.a.). Nie doręczenie któregokolwiek z powyższych pism prowadzi nieuchronnie do pozbawienia strony postępowania prawa do czynnego w nim udziału. Ustalenie natomiast, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu prowadzi do stwierdzenia, że miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie wprowadzenia zmiany w powierzchni działek Nr [...] i [...] [...] [...] położonymi w obrębie G, gmina K, wydane zostały z naruszeniem prawa. W postępowaniu tym pominięto bowiem podmiot, który miał w sprawie interes prawny. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, niewątpliwie posiada - wynikający z prawa własności - interes prawny w takim postępowaniu. Zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian danych w operacie ewidencji gruntów odnosiły się do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...]. Bezsporne jest, iż właścicielem działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie G, gmina K jest Gmina K, natomiast użytkownikiem wieczystym tych gruntów – M P natomiast właścicielką działki o nr [...] jest A H (k. 28 i 29 akt admin.). Wnioskodawcą postępowania, zakończonego zaskarżonymi do sądu decyzjami, był M P i zarówno on, jak i Gmina K brali udział w postępowaniu. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu, aby o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmiany granicy między działkami N[...] [...] położonymi w obrębie G, gmina K zawiadomiona została właścicielka działki nr[...] – A. H. Z adnotacji umieszonych na decyzjach organów I i II instancji również należy wnioskować, że nie zostały one doręczone właścicielowi działki nr [...]. Przyjąć zatem trzeba, że właściciel działki o nr ewidencyjnym nr [...] nie brał udziału w toczącym się w niniejszej sprawie postępowaniu, mimo, iż orzeczenie Starosty [...] - w pkt 2, wprost zawiera rozstrzygnięcie odnoszące się do działki o nr [...]. Organy administracji prowadzące postępowanie w obu instancjach dopuściły zatem się naruszenia przepisów postępowania, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Warto podkreślić, iż na karcie nr 28 akt administracyjnych zawarta została adnotacja, podpisana przez Naczelnika Wydziału Budownictwa, Geodezji i Gospodarowania Nieruchomościami, iż uczestnikiem niniejszego postępowania jest A. H., jednak brak jest w tych aktach potwierdzenia, aby jakakolwiek korespondencja dotycząca postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmiany granicy między działkami Nr [...] i [...] została jej doręczona. Należy stwierdzić, że zasadą jest, iż sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżoną decyzję administracyjną, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku sąd uwzględnia wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien zapewnić udział wszystkim właścicielom działek, których dotyczy postępowanie i wykazać dostateczną aktywność, aby umożliwić im czynny udział we wszystkich czynnościach całego postępowania. Z uwagi na rodzaj stwierdzonych uchybień, brak jest w istocie możliwości odniesienia się do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. k.p.