III SA/Łd 1053/21

Dnia 9 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] numer [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, strona, skarżąca), od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 70 w celu funkcjonowania pochylni dla niepełnosprawnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735), art. 40 ust. 1 art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz.1376 z późniejszymi zmianami), uchwały nr XV/642/19 Rady Miejskiej w [...] z 16 października 2019 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 6 listopada 2019 r. poz. 5886) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją nr [...] z [...] Prezydent Miasta [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 234,25 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr 70 w celu funkcjonowania pochylni dla niepełnosprawnych od 22 marca 2021 r. do 10 czerwca 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji do SKO wniosła spółka, żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na to, że została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Jednocześnie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia okoliczności wybudowania rampy i pełnionej przez nią funkcji względem budynku; 2) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego działania w sprawie i wydanie decyzji, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przepisów o drogach publicznych; 3) art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji, na jakiej podstawie dokonano pomiaru powierzchni rampy i w jaki sposób obliczono wysokość kary administracyjnej, a także jak ustalono, że spółka nie została ukarana za umieszczenie rampy w inny sposób; 4) art. 189f § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej przez wyznaczenie terminu na przedstawienie dowodów na usunięcie ewentualnego naruszenia prawa; 5) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie: a. kary, w sytuacji gdy nie doszło do zajęcia pasa drogi; b. kary opartej nie o powierzchnię faktyczną powierzchnię rampy, 6) art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że rampa znajduje się w pasie drogowym, podczas gdy znajduje się ona poza pasem drogowym ul. [...] i służy dostępowi osób niepełnosprawnych do nieruchomości przy ul. [...]; W związku z powyższym spółka zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji, a następnie umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu strona wskazała, iż, co potwierdzają załączone do odwołania dokumenty, rampa dla osób niepełnosprawnych była budowana za zgodą i wiedzą Prezydenta Miasta [...] w 1995 r. (a więc w czasie, gdy przepisy ustawy o drogach publicznych miały zupełnie inne brzmienie), co więcej, jej budowa wynika z wymogów prawa budowlanego. Zgodnie z § 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do wejść do budynku użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Spółka wzięła pod uwagę, że organy wydające pozwolenia na budowę i dokonujące odbioru wykonanej rampy miały świadomość obowiązywania ustawy o drogach publicznych, a jednak nie wskazały spółce, że musi ona dokonać jakichkolwiek formalności związanych z tym faktem. Wynika to najprawdopodobniej z tego, że nie uznawały, by rampa była elementem architektonicznym, który wchodzi w pas drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Załączona dokumentacja wskazuje wyraźnie, że rampa traktowana jest jako element architektoniczny budynku, nie zaś drogi. Co więcej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zajęciem rzekomego pasa drogowego, gdyż rampa znajduje się w przestrzeni, która nie spełnia definicji pasa drogi. Jak bowiem wskazała spółka, rampa dla niepełnosprawnych została posadowiona w połączeniu z budynkiem, de facto została posadowiona na drodze wewnętrznej, służącej wyłącznie nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...]. Nie została umieszczona na wydzielonym liniami granicznymi gruncie, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga, jaką stanowi ul. [...] znajduje się bowiem w oddaleniu od rampy i nie stanowi żadnego zaburzenia w funkcjonowaniu ciągu komunikacyjnego ul. [...]. Tymczasem przepisy o drogach publicznych i opłatach za zajęcie pasa drogowego wprowadzone zostały w celu zagwarantowania, że przestrzeń pasa drogowego będzie zarezerwowana do prowadzenia ruchu, czego wskazana rampa nie utrudnia, wręcz przeciwnie, ułatwia ona komunikację osobom niepełnosprawnym. Tym samym nie może podlegać opłacie. Strona wskazała też, iż zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla wskazanego fragmentu [...], ul. [...] (a więc ulica w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i droga w rozumieniu art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy) i związany z nią pas drogowy nie znajdują się w ogóle w pobliżu wskazanej rampy, a obszar nieruchomości, na którym posadowiona jest rampa znajduje się na terenie przeznaczonym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej - potwierdza to, że brak jest podstaw do nałożenia jakiejkolwiek kary administracyjnej. Strona podniosła także, że sposób określenia wysokości kary jest dokonany z rażącym naruszeniem prawa. Karze podlegać może bowiem wyłącznie faktyczna powierzchnia rampy wchodząca ewentualnie w pas drogowy (a więc powierzchnia, która przed wybudowaniem rampy zajmowana była np. przez drogę, nie zaś powierzchnia obecnie wybudowanej rampy). Co więcej, w samej decyzji nie wskazano jak powierzchnia ta została ustalona, nie wskazano, na podstawie jakich dowodów ją ustalono. Fakt, że w aktach sprawy znajdują się rysunki, na których dokonane są pewne pomiary i obliczenia uznać należy za niewystarczający, obliczenia te nie zostały bowiem wskazane w uzasadnieniu decyzji, podobnie jak nie wskazano, na jakiej podstawie przyjęto pomiary. Warunkiem, by decyzja była zgodna z prawem jest, aby organ pierwszej instancji w decyzji określił w sposób precyzyjny podstawę faktyczną i prawną decyzji, szczególnie jeśli ma ona charakter sankcyjny. W zaskarżonej decyzji takiego określenia brak. Decyzja w tym zakresie ma charakter czysto odtwórczy, wylicza jedynie niektóre elementy podstawy prawnej i zdawkowe uzasadnienie bez jakiejkolwiek szczegółowej ich analizy i przedstawienia argumentów, dlaczego zostały przyjęte takie, a nie inne ustalenia. W przedmiotowej sprawie zwrócić należy uwagę na to, że w uzasadnieniu organ powołuje się np. na fakt, iż spółka nie została ukarana w żaden inny sposób - nie wskazując, jak ustalił ten fakt, co biorąc pod uwagę, że rampa powstała w 1995 r. poddaje ustalenie w wątpliwość. Zdaniem strony, sama decyzja uzasadniona jest w sposób wadliwy. Takie uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia, gwarantującego ochronę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki, nie przekonuje bowiem uczestników postępowania o zasadności działania organu, nie wskazuje przyczyn i dowodów na których zostało oparte rozstrzygnięcie tej konkretnej sprawy. Obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji, co w wypadku decyzji sankcyjnych ma szczególnie doniosłe znaczenie. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej, wyczerpujące uzasadnienie i całościowe przedstawienie procesu decyzyjnego w decyzji (nie zaś w aktach sprawy), szczególnie w wypadku rozstrzygnięcia władczego o charakterze sankcyjnym, stanowi jedną z gwarancji praw podstawowych jednostki, ma więc kluczowy charakter i nie może być ograniczony do zdawkowego i zautomatyzowanego działania, bez jakiejkolwiek analizy zapewniającej ochronę podstawowych praw jednostki. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. SKO, rozpatrując złożone odwołanie stwierdziło, że na gruncie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 ustawy). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). Przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to, jakie przyczyny spowodowały ów fakt. W ocenie SKO, zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż istniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...]. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] nie legitymuje się zezwoleniem zarządcy drogi ul. [...] w [...] na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w przestrzeni pasa drogowego tej drogi powiatowej, pochylni dla niepełnosprawnych o powierzchni 28,92m2, zlokalizowanej na działce nr [...], w obrębie S-1. Bez znaczenia dla powyższego pozostaje podnoszona przez stronę i poparta załączonymi do odwołania dokumentami okoliczność, iż pochylnia dla niepełnosprawnych została najprawdopodobniej wykonana w ramach robót budowlanych objętych pozwoleniami na budowę nr [...] i nr [...]z 13 października 1994 r. i 20 kwietnia 1995 r. Prowadzi to bowiem jedynie do wniosku, iż pochylnia ta jest obiektem legalnym, co jednak nie zmienia faktu, iż znajduje się ona w pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Jak bowiem wskazuje załączona do akt sprawy mapa z [...]Internetowego Systemu Informacji o Terenie, przedmiotowa pochylnia znajduje się na działce nr [...] w obrębie [...], na wysokości posesji nr 70. Z kolei wypis z ewidencji gruntów dla działki nr 295/2 wskazuje, iż jest ona działką drogową, wchodzącą w skład pasa drogowego ul. [...] w [...] (droga powiatowa). W tym stanie rzeczy nie można uznać za uzasadnione zarzutów, dotyczących położenia pochylni na "rzekomym pasie drogowym". W świetle brzmienia pkt.III.2 załącznika do uchwały nr XV/642/19 Rady Miejskiej w [...] z 16 października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urzęd. Woj. [...] z 6 listopada 2019 r. poz. 5886), nie budzi też wątpliwości prawidłowość naliczenia wysokości kary pieniężnej wymierzonej zaskarżoną decyzją (28,92 m2 x 0,01 zł, stawka za zajęcie 1 m2/dzień dla elementów obiektów budowlanych zł x10) x 81 dni (czas zajęcia). Przy czym trudno też podzielić zarzut, dotyczący dokładności pomiaru zajęcia, skoro w aktach sprawy znajdują się obliczenia powierzchni zajmowanej przez pochylnię. Bezspornie też, zdaniem SKO, z literalnego brzmienia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że podmiotem, na który nałożona może być kara, a tym samym stroną postępowania w tym przedmiocie, jest osoba zajmująca pas drogowy bez stosownego zezwolenia. Przy czym kto - w konkretnym postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia - jest stroną, do której kierowana jest decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych decydują ustalenia stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie ustalenia w zakresie zajęcia pasa drogowego zostały poczynione w oparciu o protokoły z kontroli pasa drogowego z: 22 marca 2021 r., 23 marca 2021 r., 30 marca 2021 r., 9 kwietnia 2021 r., 16 kwietnia 2021 r., 5 maja 2021 r. i 10 czerwca 2021 r. W trakcie kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] działka nr [...]poprzez funkcjonowanie pochylni dla niepełnosprawnych. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego skierowano do [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] . Podmiot ten jest właścicielem działki nr [...], na której posadowiony jest budynek, którego elementem jest pochylnia, co ustalono na podstawie wypisu z ewidencji gruntów dla tej działki, zaś aktualność danych spółki potwierdzono w drodze informacji z KRS. W tym stanie rzeczy SKO uznało za niezrozumiały zarzut, iż zaskarżoną decyzją nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu nie będącego stroną postępowania, a co świadczyć ma o wadliwości decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Reasumując, SKO podkreśliło, iż przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustali nielegalne zajęcie, a więc rozstrzygnięcie organu ma charakter związany. Oznacza to, że po stwierdzeniu takiego stanu faktycznego organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, tylko musi zachować się tak, jak nakazują mu przepisy prawa, to jest wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Nie ma też możliwości miarkowania kary lub jej różnicowania w zależności od indywidualnej sytuacji strony, lecz musi ją wymierzyć w wysokości wynikającej z przywołanych przepisów prawa. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie rozróżniają przyczyny zajęcia pasa drogowego, tzn. umyślnego czy nieumyślnego. Odpowiedzialność z art. 40 ustawy jest obiektywna i niezależna od winy sprawcy naruszenia, a uzależniona jest jedynie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, czyli w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przesłankami wymierzenia kary administracyjnej są zajęcie pasa drogowego i brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa drogowego niezgodne z tym zezwoleniem. Takie stanowisko wynika też z obowiązującego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, iż odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od stopnia winy dokonującego takiego zajęcia. Zatem poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia. Ponadto, zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim rozważeniu przesłanek, o których mowa w treści art. 189f k.p.a. Mając na względzie dokonane ustalenia, SKO nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzekło jak w sentencji. W ocenie SKO, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych niniejszej sprawy potwierdził, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, spełniającym podstawowe wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Od powyższej decyzji SKO skarżąca złożyła skargę, zaskarżając powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia okoliczności wybudowania rampy i pełnionej przez nią funkcji względem budynku, powierzchni rampy oraz jej położenia, a także charakteru drogi; 2) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego działania w sprawie i wydanie decyzji w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przepisów o drogach publicznych; 3) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dokumentu, z którego wynika, że poprzednicy prawni skarżącej posiadali zgodę na zajęcie pasa drogi, co uniemożliwia nałożenie kary za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia; 4) art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji, na jakiej podstawie dokonano pomiaru powierzchni rampy i w jaki sposób obliczono wysokość kary administracyjnej, a także jak ustalono, że spółka nie została ukarana za umieszczenie rampy w inny sposób; 5) art. 189f § 2 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej przez wyznaczenie terminu na przedstawienie dowodów na usunięcie ewentualnego naruszenia prawa; 6) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie: a. kary, w sytuacji gdy nie doszło do zajęcia pasa drogi; b. kary opartej nie o powierzchnię faktyczną powierzchnię rampy; 7) art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że rampa znajduje się w pasie drogowym, podczas gdy znajdują się one poza pasem drogowym ul. [...] 70 i służy dostępowi osób niepełnosprawnych do nieruchomości przy ul. [...] 70. W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Podczas posiedzenia jawnego z 9 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlega decyzja wymierzająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, wydana w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.), W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., ustanawia zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania, m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza jednak pod pewnymi warunkami odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Regulacja ta pozwala bowiem na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W powołanym art. 39 ust. 3 u.d.p. ustalono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wymienionych obiektów, urządzeń oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 (dotyczy udostępnienia kanału technologicznego) lub art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (dotyczy umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia gruntów w pasie drogowym, umowy partnerstwa publiczno-prawnego w celu wykonywania działalności gospodarczej w nieruchomościach leżących w pasie drogowym oraz odpłatnej umowy cywilnoprawnej na umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych na gruntach w pasie drogowym). Z treści art. 39 ust. 3a u.d.p. wynika, że zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, w której określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych, a także uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3 oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zezwolenie zarządcy drogi, do którego odsyła art. 39 ust. 3a u.d.p., uregulowane zostało w art. 40 u.d.p. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Jak wskazuje art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Stawki te wynikają z powołanych w decyzji uchwał Rady Miejskiej w [...]. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c; o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Lokalizowanie takich obiektów i urządzeń, w tym także reklam, jako wyjątek od tej zasady, wymaga spełnienia przewidzianych prawem warunków. W szczególności wymaga uzyskania dwóch, niezwiązanych ze sobą rozstrzygnięć zarządcy drogi, tj. zezwolenia na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.), które z natury rzeczy ma charakter jednorazowy oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), która jest zgodą czasową, co wynika z przepisów dotyczących naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 4-6 u.d.p.) oraz nakładania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (v. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010, wyroki NSA: z 25 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 532/08, z 10 października 2019 r. sygn. akt II GSK 614/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: dostęp na CBOSA). Decyzja lokalizacyjna o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, odnosząc się w swej treści do miejsca i warunków jego umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod określonymi warunkami. Decyzja ta wydawana jest jednorazowo, upoważniając wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym. Natomiast decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia lub do wystąpienia z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zauważyć również należy, że zarówno postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym, jak i postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek zainteresowanego podmiotu. Podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony jest tylko wnioskodawca. Wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe postępowania. Nie jest dopuszczalne wykraczanie z urzędu poza ramy sprawy wszczętej na wniosek uprawnionej osoby. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca legitymuje się jedynie pozwoleniem na budowę przedmiotowej pochylni dla niepełnosprawnych na działce nr [...]w obrębie [...], co nie było w żaden sposób podważane przez SKO. Jednocześnie z akt administracyjnych organu nie wynika, żeby skarżąca posiadała zezwolenie zarządcy tej drogi publicznej na zajęcie pasa drogowego. Jak już wyżej wskazano, postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest dwuetapowe, co wynika z treści przepisów art. 39 i art. 40 u.d.p. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę przedmiotowej pochylni dla niepełnosprawnych skarżąca powinna była złożyć wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca tego nie uczyniła, ani jej poprzednicy prawni, w rezultacie nie dysponowała ona zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego przedmiotowym obiektem. Na powyższe wskazuje brak informacji o postępowaniu w tym przedmiocie w zasobach organu oraz w przedstawionych przez spółkę załącznikach do odwołania, w których znajduje się jedynie dokumentacja o zakończeniu robót budowlanych przy ul. [...] 70 w [...] wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Urząd Miasta [...]. Podkreślić trzeba, że brak pozytywnej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydanej w trybie art. 40 u.d.p. przesądza o pobraniu opłaty za jego zajmowanie (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Zasadnie zatem organ nałożył karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia (v. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 364/09, dostępne na CBOSA). Karze podlega utrzymywanie stanu rzeczy polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bez względu na czas i okoliczności jego powstania. Ponadto zajmowanie pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli, jest zajęciem samowolnym. Zatem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - w świetle omawianej regulacji - podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Organy administracji oparły rozstrzygnięcie sprawy na ustaleniach faktycznych obejmujących zlokalizowanie w pasie drogowym pochylni dla niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Elementem definicji pasa drogowego drogi publicznej jest wydzielenie go liniami granicznymi. Z tych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej (v. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 401/14, dostępne na CBOSA). Dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. nr 67 poz. 582 ze zm.). W kolumnie 35 – Pas drogowy książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu (załącznik nr 1 ust. 1 do u.p.d.). W celu dokonania niespornego ustalenia, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogi - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie powinna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa. W aktach administracyjnych organu I instancji jedynym dokumentem, jaki odnosi się do stanu geodezyjnego jest mapa z [...] Internetowego Systemu Informacji o Terenie oraz Informacja z rejestru gruntów, które zaświadczają o tym, że działka nr [...], obręb [...], jest drogą, a w związku z tym pochylnia dla niepełnosprawnych znajdująca się na terenie tej działki jest położona na pasie drogowym (droga stanowi jeden z elementów definicji pasa drogowego – ww. art. 4 pkt 1 u.d.p.). Na tych dowodach zabrakło jednak adnotacji, w jaki sposób organ I instancji ustalił w sposób możliwy do skontrolowania przebieg granic pochylni dla niepełnosprawnych w stosunku do zajętego pasa drogowego. Również odręcznie sporządzony rysunek wymiarów pochylni nie poddaje się kontroli. Nie wiadomo bowiem, w jaki sposób dokonano pomiaru i w konsekwencji, jaka jest powierzchnia zajęcia pasa drogowego w stosunku do ewidencyjnych granic nieruchomości. Nie wyjaśniają tego załączone zdjęcia i lakoniczne protokoły, sprowadzające się wyłącznie do stwierdzenia faktu zajęcia bez opisu dokonywanych przez organy czynności i pomiarów. Nie ma również dowodów z przeprowadzonych w terenie pomiarów rzeczywistej powierzchni pochylni ze wskazaniem, jakie konkretnie punkty były przyjęte od pomiaru. W efekcie czego trudno jest więc zweryfikować wysokość nałożonej kary pieniężnej. Wbrew zatem twierdzeniom organów należy stwierdzić, że okoliczności faktyczne nie zostały w toku postępowania w pełni wyjaśnione, co pozwala na stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.). Specyfiką niniejszego postępowania jest to, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego wzniesionego ponad 26 lat temu, co w szczególności powinno skłaniać organ do pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy. Ponadto należy wskazać, że w niniejszej sprawie SKO doręczyło decyzję z naruszeniem przepisów o doręczeniach, pominęło bowiem wniosek skarżącej zawarty w odwołaniu o doręczanie pism drogą elektroniczną poprzez platformę ePUAP, tj. na adres elektroniczny. Zgodnie z art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a., doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków, m.in. wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. SKO nie podjęło żadnych działań w celu ustalenia adresu elektronicznego i umożliwienia realizacji żądania strony, w szczególności nie wezwało strony do wskazania tego adresu. Zauważyć również należy, że z treści art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika obowiązek strony podania adresu elektronicznego już we wniosku o dokonanie elektronicznego doręczenia. W odwołaniu wskazano jedynie adres mailowy, co mogło wzbudzić wątpliwości organu. W takiej sytuacji organ powinien zakwalifikować brak wskazania adresu elektronicznego jako brak w przedmiocie żądania, co stanowi podstawę do wezwania o uzupełnienie braku podania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wobec powyższego należy uznać, że również z powodu niezastosowania art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, brak jest przesłanek do wydania przez organ postanowienia, w którym wyznaczyłby stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa (art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.). Wydanie takiego postanowienia jest fakultatywne, byłoby zasadne, gdyby strona uprawdopodobniła istnienie takich dowodów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne powinny uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Stwierdzone uchybienia i konieczny do uzupełnienia zakres postepowania dowodowego przemawiały za zastosowaniem regulacji art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowaniem z obrotu również decyzji organu I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania w punkcie 2 wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną od SKO w [...] na rzecz skarżącej kwotę składa się zatem wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 90 zł. Ab/