III SA/Łd 1071/19

Dnia 18 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Łęczycy z dnia 27 grudnia 2017 r. nr XLI/279/2017 w przedmiocie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca na lata 2018 - 2022". 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Łęczyca na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Łęczyca 27 grudnia 2017 r. na podstawie art 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, podjęła uchwałę nr XLI/279/2017 w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca na lata 2018 – 2022". W § 1 uchwały przyjęto do realizacji "Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca na lata 2018 – 2022" w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Łęczyca (§ 2). W § 3 uchwały postanowiono o utracie mocy: 1) uchwały nr XXX/196/2013 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca na lata 2013 – 2017"; 2) uchwały nr XI/53/20]5 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/196/2013 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca na lata 2013 – 2017"; 3) uchwały nr XXVIII/190/2016 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 19 grudnia 2016 r. w sprawie zmiany uchwały nr XI/53/2015 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/196/2013 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca na lata 2013 – 2017". W § 4 uchwały określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów: - art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów; - art. 33 ust. 1 i 2 u.s.g.; - § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki podniósł, że 16 lutego 2018 r., w wyniku kontroli zaskarżonej uchwały przesłał do Rady Gminy w Łęczycy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły postanowień załącznika do uchwały, w którym Rada nie wskazała warunków obniżania czynszu, do czego była zobowiązana zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Pismem z 12 marca 2018 r. Wójt Gminy Łęczyca poinformował, że Gmina Łęczyca podjęła działania zmierzające do uchylenia uchwały, a najbliższa sesja Rady Gminy w Łęczycy odbędzie się w kwietniu 2018 r. Jednakże do dnia sporządzenia skargi zaskarżona uchwała nie została uchylona ani zmieniona. Zawarte w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów określenie "w szczególności" oznacza, że żaden z elementów wymienionych w tym przepisie nie może zostać pominięty, bądź uregulowany w sposób niezupełny w akcie prawa miejscowego, stanowionym na jego podstawie. Pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów tej regulacji skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca na lata 2018 – 2022 Rada Gminy wskazała jedynie warunki podwyższania czynszu. Nie określiła zaś warunków obniżania czynszu, a zatem nie wypełniła zakresu upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Regulując zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu rada powinna była uwzględnić co najmniej wszystkie wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów czynniki, tj.: położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku. Konieczne było także przypisanie każdemu z tych czynników określonej wartości, o którą obniżony zostanie czynsz. Zaskarżona uchwała nie reguluje w sposób kompletny zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, a zatem jest pozbawiona elementu obligatoryjnego, co w świetle obowiązujących przepisów stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości, ze względu na niepełną realizację normy kompetencyjnej. Wojewoda Łódzki zarzucił, że Rada Gminy w Łęczycy nie wypełniła także delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. nie uregulowała sposobów i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz nie wskazała, czy przewiduje zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. W Rozdziale 6 Programu, który według tytułu ma zawierać te regulacje, Rada zawarła jedynie zapisy wskazujące jakie podmioty zarządzają mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca oraz co obejmują zadania z zakresu zarządu. Powyższe uregulowania nie stanowią ani zasad, ani sposobu zarządzania nieruchomościami. Ponadto Rada Gminy w Łęczycy w § 5 ust. 8 Programu określiła, że nie planuje się obniżenia czynszu najemcom o niskich dochodach oraz że pomoc rodzinom w trudnej sytuacji finansowej jest realizowania ze środków na wypłaty dodatków mieszkaniowych przyznawanych na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Wojewody Łódzkiego, tego rodzaju zapis w regulaminie jest zbędny. Zgodnie z § 11 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zapis § 5 ust. 8 Programu stanowi jedynie treści informacyjne, a zatem zamieszczenie tego rodzaju regulacji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia aktu prawa miejscowego. Rada Gminy nie jest również uprawniona do regulowania na jakim stanowisku i w której komórce Urzędu Gminy w Łęczycy wykonywane są czynności z zakresu zarządu mieszkaniowym zasobem gminy oraz czynności w zakresie pobierania i egzekwowania należności z tytułu najmu, co ma miejsce w § 6 ust. 1 Programu. W tym zakresie organem właściwym jest organ wykonawczy gminy. Zatem tylko wójt, jako organ wykonawczy gminy i kierownik urzędu, posiada wyłączne prawo nałożenia na pracowników konkretnych obowiązków. Tym samym Rada Gminy przypisując konkretne zadanie określonej komórce urzędu i wyznaczając konkretne stanowisko pracy w Urzędzie Gminy w Łęczycy jako odpowiedzialne za wykonywanie określonych działań, przekroczyła swoje uprawnienia wynikające z treści art. art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, jednocześnie naruszając wyłączne kompetencje wójta gminy wynikające z art. 33 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie z uwagi na to, że Rada Gminy w Łęczycy na sesji w miesiącu styczniu – lutym 2020 r. dokona zmiany zaskarżonej uchwały, o czym poinformuje sąd. Organ administracji wniósł także o nieobciążanie strony przeciwnej kosztami procesu, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; Zgodnie z treścią art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr XLI/279/2017 Rady Gminy w Łęczycy z dnia 27 grudnia 2017r. w sprawie przyjęcia "Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca na lata 2018-2022". Przede wszystkim należy stwierdzić, że spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi przez organ nadzoru. Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu lecz nie stwierdził on jej nieważności w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W związku z czym był on uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art.93 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r. poz. 1515 ze zm.), dalej u.s.g. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, ze aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Normy o charakterze generalnym to normy nie odnoszące się do indywidulanie oznaczonych podmiotów lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Określają one adresata poprzez wskazanie cech nie zaś poprzez ich wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyroki NSA w spr. II OSK 2048/17 z 19 czerwca 2017r., w spr. II OSK 2353/16 z 10 września 2018r., w spr. II OSK 1572/14 z 15 lutego 2016r.). Zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym. Reguluje bowiem kwestie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca jak remonty i modernizacja lokali, ich sprzedaż, ustalanie czynszów i.t.p. Uchwała jest skierowana do wszystkich osób zamieszkających lokale komunalne na terenie Gminy Łęczyca. Można zatem uznać, że zawiera normy o charakterze generalnym. Normy prawne w zaskarżonej uchwale mają także charakter abstrakcyjny gdyż nie mają one jednorazowego zastosowania ale stosuje się je w sytuacjach powtarzalnych. W sytuacji gdy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego to nie ma do niej zastosowania roczny termin, o którym mowa w art.94 ust.1 u.s.g. W przekonaniu sądu zaskarżoną uchwałę wydano z istotnym naruszeniem prawa. Uchwała wydana została na podstawie art. 21 ust.1 pkt.1 i ust.2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r. poz.1610 ze zm.), dalej u.o.p.l. Na podstawie art.21 ust.1 pkt. wymienionej ustawy Rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; W myśl art.21 ust.2 wymienionej ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. W skardze trafnie podniesiono, że zaskarżona uchwała nie wypełnia upoważnienia ustawowego wynikającego z art.21 ust.2 pkt.4 ustawy z 21 czerwca 2001r. W przepisie art.21 ust.2 u.o.p.l. wymieniono jakie elementy winna zawierać uchwała rady gminy w przedmiocie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie przykładowo wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie i zagadnienia oraz uczynić to w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Przepis ten, poprzez użycie słowa "powinien", określa jedynie niezbędne elementy aktu prawa miejscowego. Nadto, rada może zamieścić w uchwale jeszcze inne dodatkowe regulacje. W przepisie art.21 ust.2 pkt 4 u.o.p.l. określono, że program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy winien regulować między innymi warunki obniżania czynszu. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Łęczycy nie określiła w uchwalonym Programie warunków obniżania czynszów. Uregulowała jedynie warunki podwyższania czynszu. Oznacza to, że Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca nie zawiera obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art.21 ust.2 pkt 4 u.o.p.l. Pominięcie przez radę gminy w uchwale obligatoryjnego elementu wskazanego w upoważnieniu ustawowym jest istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia to stwierdzenie nieważności całej uchwały. Rada Gminy w Łęczycy nie wypełniła także delegacji ustawowej wynikającej z art.21 ust.2 pkt 5 u.o.p.l. Nie uregulowała bowiem sposobu i zasad zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz nie wskazała czy przewiduje zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Regulacje takie miały zostać określone w rozdziale 6 Programu na co wskazuje tytuł tego rozdziału lecz rozdział ten składa się zaledwie z jednego przepisu tj. § 6, w którym wskazano jedynie jakie podmioty zarządzają mieszkaniowym zasobem Gminy Łęczyca oraz co obejmują zadania z zakresu zarządu. Przepis ten nie zawiera natomiast regulacji o których mowa w art.21 ust.2 pkt 5 ustawy. W skardze trafnie również wskazano, że przepis § 5 ust.8 Programu jest zbędny. Zgodnie bowiem z treścią § 11 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz.283) w uchwale nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Przepis § 5 ust.8 Programu zawiera jedynie treści informacyjne a zamieszczania takich regulacji jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania aktu prawa miejscowego. Strona skarżąca słusznie podniosła, że wymieniony przepis jest zbędny. W skardze trafnie także wskazano, że przepis § 6 ust.1 Programu narusza kompetencje wójta wynikające z art.33 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisie § 6 ust.1 Programu określono bowiem stanowiska w Urzędzie Gminy w Łęczycy na których będą wykonywane czynności z zakresu zarządu lokalami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz czynności w zakresie pobierania i egzekwowania należności z tytułu najmu. Rada Gminy nie jest uprawniona do nakładania na pracowników urzędu gminy konkretnych obowiązków. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie wójt gdyż zgodnie z treścią art.33 ust.2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Rada Gminy przekroczyła zatem swoje uprawnienia wynikające z art.21 ust.2 u.o.p.l. i jednocześnie naruszyła kompetencje wójta wynikające z art.33 ustawy o samorządzie gminnym. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Rada Gminy w Łęczycy nie wypełniła zakresu upoważnienia wynikającego z art.21 ust.2 pkt 4 i 5 ustawy z 21 czerwca 2001r., naruszyła przepis § 11 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. oraz przepis art.33 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi to istotne naruszenie prawa co uzasadniało, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Gminy Łęczyca na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej. e.o.