III SA/Łd 1271/13

Dnia 28 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 roku sprawy ze skargi D. J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...], znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. N. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] obciążył D. A. J. i M. P. J. w ½ części oraz H. U. i L. A. małżonków M. w ½ części kosztami postępowania administracyjnego związanego z rozgraniczeniem działki nr 1505 położonej w obrębie J. z działką nr 1506 kwotą w wysokości 6150 zł., płatną w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na rzecz Gminy J.. Uzasadniając postanowienie organ administracji pierwszej instancji wyjaśnił, że w postępowaniu zaistniała potrzeba zlecenia uprawnionemu geodecie przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości. Koszty z tym związane zgodnie z umową nr [...] z dnia 2 stycznia 2013 r. wyniosły 5000 zł. netto, 6.150 zł. brutto. Zażalenia na postanowienie wnieśli D. J. oraz H. i L. M.. D. J. podniosła, iż z postanowienia nie wynika jaka jest kwota do zapłaty przez nią i M. J., czy mają ponieść odpowiedzialność solidarnie za nienależycie wykonaną pracę. Ponadto postanowienie zostało wydane wbrew zasadzie kosztów celowych i wbrew zasadom gospodarności. W aktach sprawy znajduje się oferta geodety o połowę tańsza. Z postanowienia nie wynika jakie faktycznie były poniesione koszty i co się na nie składa. H. i L. M. w uzasadnieniu zażalenia wskazali, że kosztami rozgraniczenia powinna być obciążona wyłącznie D. J., gdyż rozgraniczenie nastąpiło na jej wniosek. Zakwestionowali również wysokość kosztów. Wójt informował ich, że koszty rozgraniczenia nie przekroczą kwoty 2800 zł. Dlatego niezrozumiałe jest dlaczego określono je w wysokości 6150 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...]; [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości oraz rozstrzygając co do istoty sprawy: - ustaliło wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 3075 zł. nr 1505, z nieruchomością położoną w obrębie J., gminie J., oznaczoną w rejestrze gruntów jako działka nr 1506, w kwocie 6150, - zobowiązało do poniesienia kosztów postępowania: M. J., współwłaściciela działki nr 1505 z udziałem wynoszącym ½ części – co do kwoty 1537,50 zł. D. J., współwłaścicielkę działki nr 1505 z udziałem wynoszącym ½ części – co do kwoty 1537,50 zł. H. M. i L. M. współwłaścicieli działki nr 1506 na zasadach małżeńskiej wspólnoty majątkowej – co do kwoty 3075 zł. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kwestie kosztów rozgraniczenia nieruchomości reguluje art. 152 kodeksu cywilnego, w myśl którego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, zaś koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, podjętej w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraził pogląd, iż orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości ( art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska stwierdził między innymi, że instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, pomimo że została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych: ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) i kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Oznacza to, że także w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości mają zastosowanie normy prawne wynikające z art. 152 i 153 k.c. Udział określonych podmiotów w tym postępowaniu w charakterze stron jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej z nich. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, i która domaga się w ten sposób konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może subiektywnie uważać, że dokonanie rozgraniczenia nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a tym samym, że wobec tego nie powinien on ponosić kosztów postępowania, które w jego ocenie mogło zostać wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże, jak stwierdził NSA, pogląd ten jest błędny, bowiem skoro granice gruntów sąsiadujących stały się wątpliwe, to ich ustalenie leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli uczestniczących w tym sporze, nie tylko wnioskodawcy. Treść uchwały została uwzględniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w ramach rozpatrzenia niniejszej sprawy. Organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygniecie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na przepisie art. 152 k.c., zgodnie z którym koszty rozgraniczenia obciążają właścicieli gruntów objętych sporem po połowie. Oznacza to, że współwłaściciele działki nr 1505 są jedynie zobowiązani do uiszczenia kwoty odpowiadającej ½ ustalonych kosztów, a obowiązek zapłaty pozostałej części spoczywa na współwłaścicielach działki nr 1506, choć nie wyrazili oni woli dokonania rozgraniczenia, nie składając wniosku o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. Błąd organu I instancji polega natomiast na tym, co słusznie zakwestionowała w zażaleniu D. J., iż nie podał on w treści rozstrzygnięcia wysokości kwot pieniężnych przypadających z tytułu kosztów postępowania na poszczególnych współwłaścicieli, a także nie określił charakteru prawnego ich zobowiązania. Powyższe zagadnienie ma bezpośredni wpływ na wykonalność postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Zakres i charakter zobowiązania pieniężnego wynikającego z postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania jest różny w zależności od rodzaju współwłasności nieruchomości. W przypadku współwłasności w częściach ułamkowych ( działka nr 1505) ogólna kwota przypadająca na współwłaścicieli nieruchomości podlega podziałowi na mniejsze części, proporcjonalnie do wielkości udziałów we wspólnym prawie przysługującym tym osobom, przy czym zobowiązanie każdej z nich jest zobowiązaniem odrębnym w stosunku do pozostałych. Natomiast w przypadku współwłasności łącznej, czyli bezudziałowej np. gdy nieruchomość należy do mienia objętego małżeńską wspólnotą majątkową ( działka nr 1506), współwłaściciele nieruchomości wspólnie odpowiadają za zapłatę przypadających na nich kosztów postępowania, a ich zobowiązanie ma charakter niepodzielny. Z uwagi na opisane uchybienie, jak również ze względu na nieprecyzyjne i wadliwe stylistycznie sformułowanie rozstrzygnięcia, mogące wywoływać uzasadnione wątpliwości co do jego treści, konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii kosztów postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy J. uznał za udowodnione w świetle dokumentów zawartych w aktach sprawy, to jest faktury VAT, iż koszty postępowania poniesione w interesie stron przez organ I instancji obejmujące wynagrodzenie geodety wyniosły 6150 zł. Odpowiadając na zarzuty stron dotyczące nadmiernej wysokości kosztów postępowania organ wyjaśnił, że nie jest uprawniony do badania w ramach niniejszego postępowania prawidłowości kryteriów, jakimi kierował się Wójt Gminy J. przy wyborze geodety, ani do formułowania jakichkolwiek ocen odnoszących się do zagadnienia prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi przez ten organ. D. J. i M. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzucając naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz artykułów 262 § 1, 264, 107 § 3, 7, 9, 10, 12, 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną interpretację, w szczególności brak wskazania w uzasadnieniu sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych do wykonania opinii przez odwołanie się do złożonej faktury, podczas gdy z uzasadnienia postanowienia powinno wynikać dokładne wyliczenie tych kosztów poparte stosownymi dowodami, tak aby strony postępowania konkretnie wiedziały z czego wynikają ustalone koszty geodety za poszczególne czynności. Skarżący zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia w części II punkt 1, punkt 2 tiret pierwsze i drugie oraz punkt 3 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż w trakcie postępowania, w tym w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wskazywali na nadmierne koszty postępowania. Wójt zrezygnował z wyboru wcześniejszego geodety oferującego usługi za kwotę o ponad połowę niższą. Z akt sprawy nie wynika, czy i jakie akty prawne określające stan prawny przedmiotowych nieruchomości były poddane analizie przez geodetę. Organ odwoławczy nie odniósł się w postępowaniu zażaleniowym do zarzutów skarżącej, ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, ze skoro wójt tak wybrał i takie koszty ustalił to należy to przyjąć jako uzasadnione skoro w dokumentach znajduje się protokół z rozgraniczenia i faktura. Zdaniem skarżącej mierniki wynagrodzenia geodety powinny być poparte transparentnymi i zrozumiałymi dla stron wyliczeniami wysokości stawek wynagrodzenia, a nie ograniczać się tylko do przedstawienia faktury VAT. Organ ustalając koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości i obciążając nimi w całości skarżących nie wyjaśnił podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać dokładne wyliczenie tych kosztów poparte stosownymi dowodami, tak aby strony postępowania konkretnie wiedziały z czego wynikają ustalone koszty geodety za poszczególne czynności. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kp.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić je, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nietrafny jest zarzut skarżących obciążenia ich w całości kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, iż organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami nieruchomości. Organ ten wydając postanowienie prawidłowo wskazał, że kosztami rozgraniczenia należy obciążyć zarówno skarżących jak i właścicieli sąsiadującej nieruchomości. Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył pełnego materiału dowodowego, zaś w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie dokonał analizy zasadności obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 6150 zł. Ponadto naruszył przepis art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jak wynika z akt sprawy zarówno D. J., jak i uczestnicy postępowania H. i L. M. już w zażaleniach wniesionych na postanowienie organu I instancji zarzucili, iż wójt informował ich o niższych kosztach rozgraniczenia od wskazanych później w postanowieniu. Miały one odpowiadać kwocie mniejszej niż 3000 zł. Skoro zgłoszono zarzut zawyżenia kosztów i wyliczenia ich w sposób nieracjonalny, to organ odwoławczy zobowiązany był odnieść się do niego, wyjaśniając zasadność wyliczenia kosztów rozgraniczenia w kwocie ustalonej postanowieniem. Koszty te w myśl art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. obciążają strony, a zatem nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, iż nie jest on władny rozważyć zarzutu strony, bowiem prowadziłoby to do oceny kwestii prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi przez organ I instancji. Zdaniem sądu wyliczenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to nie tylko kwestia gospodarowania środkami publicznymi, ale przede wszystkim zagadnienie dotyczące sfery interesu prawnego i majątkowego stron postępowania rozgraniczeniowego. To przecież one ostatecznie zostaną obciążone tymi kosztami. Nie można zatem, jak przyjmuje organ odwoławczy, usunąć spod jego kontroli prawidłowości wyliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Gdańsku z dnia z dnia 25 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 1846/97 ( v. http://orzeczenia. Nsa.gov. pl), iż za niedopuszczalne trzeba uznać w praworządnym państwie, żeby strona postępowania administracyjnego, obciążona kosztami postępowania w części obejmującej koszty biegłego, pozbawiona była możliwości podniesienia zarzutów co do wysokości tych kosztów. Do geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym znajdują zastosowanie przepisy dotyczące biegłego, np. podlega on wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. ( v. System Informacji Prawnej Lex Komentarz do art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Autor Ewa Stefańska). W ocenie WSA w Łodzi zasady dotyczące oceny prawidłowości kwoty naliczonych należności biegłych powinny być odpowiednio stosowane do należność przysługujących geodecie uprawnionemu w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ I instancji uzasadniając przyjęta wysokość kosztów stwierdził lakonicznie, że wynikają one z umowy nr [...] z dnia 21 stycznia 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego koszty te udowodniono w oparciu o fakturę VAT. Sąd rozpatrując skargę dołączył do akt sprawy dokumentację organu I instancji związaną z postępowaniem ofertowym dotyczącym wyboru geodety do przeprowadzenia postępowania o rozgraniczenie działek nr 1505 i 1506 obrębu J.. Dokumentacja ta zawiera szereg złożonych przez geodetów ofert z propozycjami wysokości wynagrodzenia za przeprowadzenie rozgraniczenia. Propozycje geodetów dotyczą zarówno kwot wyższych jak i niższych od przyjętej w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie sądu strony mają prawo oczekiwać, że w uzasadnieniu postanowienia zostanie im wyjaśnione dlaczego obciążone zostają kosztami w konkretnej wysokości i dlaczego koszty te zdaniem organu administracji należy uznać za racjonalne. Szczególnie w przypadku, gdy wcześniej informowano je, że koszty mają być dwukrotnie niższe. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę zapozna się z treścią dokumentacji związanej z postępowaniem ofertowym. Następnie rozważy czy racjonalne i uzasadnione były koszty przyjęte w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśni także jakie były przyczyny wybrania spośród kilku zgłoszonych ofert właśnie oferty, w której wynagrodzenie geodety ustalono na kwotę 5000 zł. netto + 23 % VAT. Odniesie się także do zarzutu stron, iż przed wydaniem postanowienia pouczono je, że koszty rozgraniczenia będą dwukrotnie niższe. Istotne będzie także wskazanie i uzasadnienie przyczyny nieprzyjęcia do realizacji oferty, która przewidywała niższe koszty rozgraniczenia nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienie je poprzedzające, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 461). e.o.