III SA/Łd 128/10

Dnia 14 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 roku sprawy ze skargi L. K. i M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a : 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących – L. K. i M. K. kwotę 300,00 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego zaksięgowanego w dniu 7 kwietnia 2010 roku pod poz. 1024. III SA/Łd 128/10 UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w P. nie wyraziła zgody na odstąpienie od żądania zwrotu przez L. i M. K. bonifikaty w wysokości 22.320zł tj. 40% ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego Nr [...], usytuowanego w budynku Nr [...] przy ul. A w P. (akt notarialny Rep. A.[...]z dnia [...]r.). Jako podstawę prawną dla podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wykonanie powyższej uchwały powierzono Burmistrzowi P. W dniu [...]r. L. i M. K., w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wystąpili do Rady Miejskiej w P. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa tj. art. 68 ust. 2, 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, iż Rada naruszyła uprawnienia L. i M. K. do skorzystania z bonifikaty, mimo, że środki uzyskane ze sprzedaży lokalu mieszkalnego Nr [...], usytuowanego w budynku Nr [...] przy ul. A w P., wzywający przeznaczyli na spłatę kredytu hipotecznego zaciągniętego na budowę domu. W ocenie L. i M. K. spłata takiego kredytu mieści się w pojęciu "cele mieszkaniowe", o którym mowa w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...]r. Rada Miejska w P. poinformowała L. i M. K., że po zasięgnięciu opinii Komisji Rozwoju Gospodarczego, Budżetu i Finansów, nie znalazła podstaw do zmiany swojego stanowiska zawartego w uchwale Nr [...] z dnia [...]r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. i M. K. zarzucili Radzie Miejskiej w P., że uchwała nr [....] z dnia [...]r. narusza art. 68 ust. 1, 2, 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego wnieśli o uchylenie tej uchwały. Skarżący podkreślili, iż w ich ocenie spełnili warunek, o którym mowa w art. 2a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż środki finansowe uzyskane ze sprzedaży lokalu mieszkalnego Nr[...], usytuowanego w budynku Nr [...] przy ul. A w P. przeznaczyli na spłatę kredytu hipotecznego zaciągniętego na budowę domu jednorodzinnego. Podkreślili, że ustawodawca nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "cele mieszkaniowe", a analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 68 oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w szczególności art. 21 ust. 1 pkt 131 oraz ust. 25 tego przepisu, pkt 1 lit. a-d, pkt. 2 lit. a i b wskazuje, iż za wydatki mieszkaniowe uważa się między innymi spłatę kredytu (pożyczki) oraz odsetek od tego kredytu, jeżeli został zaciągnięty na cele określone w pkt 1 ustępu 25 art. 21 ustawy. Skoro zatem skarżący, w wymaganym terminie 12 miesięcy od zbycia lokalu, przeznaczyli uzyskane środki finansowe na nieruchomość wykorzystywaną na cele mieszkaniowe to Rada Miejska w P. winna była wyrazić zgodę na odstąpienie przez właściwy organ od żądania zwrotu bonifikaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. Podkreślono, iż sytuacja prawna L. i M. K. po sprzedaży lokalu nie mieści się w przypadkach wymienionych w art. 68 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, kiedy nie stosuje się przepisu o obowiązku zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: inne niż decyzje i postanowienia /określone w pkt 1-3/ akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5); akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 przywołanej ustawy). Zważyć przy tym należy, że okoliczność dokonania danej czynności przez organ administracji publicznej nie przesadza jeszcze o właściwości sadu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy. W myśli natomiast art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanych przepisów wywieść zatem należy, że w odniesieniu do aktów - uchwał, zarządzeń - podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być jedynie te, które dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że intencją ograniczenia wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (do uchwał i zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej) jest wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami, działającymi przez swoje organy w formie uchwał i zarządzeń, a ich mieszkańcami, gdyż spory te zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 § 1 k.p.a. powinny należeć do właściwości sądów powszechnych (por. np. T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 68; P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski i inni: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 583). Tak określony przedmiot zaskarżenia wyznacza zatem kluczową przesłankę dopuszczalności skargi, a tym samym otwarcia drogi postępowania sądowoadministracyjnego wobec wyżej określonych aktów. Przyjmując powyższe założenia Sąd doszedł do przekonania, że będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie nie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego nie jest aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak podkreślane jest w orzecznictwie, sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą się w tym pojęciu niewątpliwie sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata, w tym wywołujące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej. Wierzytelność, której zwrotu od skarżących domaga się Gmina P. wynika ze stosunku prawnego, jaki w związku z zawarciem umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego i udzieleniem bonifikaty od ceny sprzedaży, łączy Gminę z nabywcami tego lokalu – Państwem L. i M. K. Jeżeli bowiem nabywca zbędzie kupiony od gminy lokal niezgodnie z ograniczeniami wynikającymi z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gminie przysługiwać będzie prawo żądania zwrotu udzielonej bonifikaty wraz z waloryzacją. Biorąc pod uwagę umiejscowienie wskazanego przepisu (rozdział 8 działu II ustawy "Ceny, opłaty i rozliczenia za nieruchomości) oraz regulację zawartą w art. 68 ust. 1 ustawy, żądanie to jest niczym innym jak żądaniem zwrotu części ceny. Sprawa dotycząca zwrotu bonifikaty jak również odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej przy sprzedaży lokalu mieszkalnego jest zatem, zgodnie z definicją zawartą w art. 1 k.p.c., sprawą cywilną (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 5/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 18). Przewidziana w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawowa bonifikata zwrotna oznacza sprzedaż nieruchomości po cenie obniżonej pod warunkiem, że nabywca nie zbędzie tej nieruchomości w okresie karencji na rzecz osoby trzeciej. Dokonanie takiej sprzedaży, a więc spełnienie się warunku, rodzi obowiązek sprzedawcy dochodzenia od kupującego dopłaty ceny – po jej zwaloryzowaniu. Wszelkie indywidualne sprawy związane z udzieleniem, odmową udzielenia, zwrotem bonifikaty w trybie art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami są elementami kształtującymi treść umowy sprzedaży tej nieruchomości. Zatem roszczenia związane z tymi sprawami winny być rozstrzygane w drodze powództwa cywilnego, a nie skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego. Trzeba więc wskazać, że w tym przypadku organ gminy nie podejmował zaskarżonej uchwały w zakresie sprawowanej przez siebie administracji publicznej (imperium) ale jako właściwy organ gminy będący równocześnie osobą prawa cywilnego. Uchwała ta ma więc charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli o odmowie zawarcia porozumienia co do ceny sprzedaży nieruchomości, które nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W postanowieniu z dnia 21 października 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej (II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48). Jak zauważył T. Woś kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego charakter i skutki z niego wynikające. Jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jej zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotów prawa cywilnego, w tym również w zakresie w jakim wynika to z obowiązującego prawa - wyrażone w formie uchwał, skierowane do oznaczonego podmiotu, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Warszawa 2005, s 71). Uwzględniając zatem przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zakwestionowana uchwała, nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, co przesądza o niedopuszczalności jego zaskarżenia. Dlatego też skargę - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić. D.T.