III SA/Łd 1310/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267), art. 7 ust. 1 i 2, art.17 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), po rozpatrzeniu zażalenia A.C. od postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2008, w tym jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika przed dniem doręczenia decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia 28 lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznał W.P. płatność na rok 2008. Wobec uzyskania informacji o śmierci strony postępowania, Kierownik Biura Powiatowego zwrócił się do Wójta Gminy R. o przesłanie aktu zgonu. Decyzją z dnia 19 stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. umorzył postępowanie w sprawie przyznania W.P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W dniu 24 stycznia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawiadomieniem nr [...] wszczął wobec córki W.P. – A.C. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych przyznanych bez podstawy prawnej na mocy decyzji z dnia 28 lutego 2009 r. W dniu 2 lutego 2011 r. A.C. wniosła o: - o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych; - o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 stycznia 2010 r. o umorzeniu postępowania w całości w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wydanej przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. M.; - o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniu wszczętym na wniosek W.P. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008 wraz z wnioskiem w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika złożonego przez A.C.w dniu 2 listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. organ I instancji, na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznanie A.C. płatności na rok 2008. W uzasadnieniu organ uznał, że do kategorii innych uzasadnionych przyczyn wskazujących na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy zaliczyć upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika. W zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynika sprawy, tj. art. 61a k.p.a., polegające na zastosowaniu przepisu, który wszedł w życie po złożeniu wniosku i nie może mieć zastosowania w sprawie. Strona podniosła również, że organ odmówił wszczęcia postępowania, które uprzednio zostało już wszczęte. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 października 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach (...), w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługują spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek, i które w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu spadkodawcy albo spadkobiercy. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 22 ust 2 ustawy spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy w oparciu o wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi więc tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego, polegającą na złożeniu wniosku o udzielnie pomocy w danym roku. Zdaniem organ odwoławczego, warunkiem uzyskania płatności przez skarżącą będącą spadkobierczynią W.P. było złożenie przez nią wniosku o przejęcie płatności w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie otwarcie spadku nastąpiło w dniu 6 marca 2009 r., gdyż w tym dniu W.P. zmarł. Dlatego osoba ubiegająca się o przedmiotowe płatności w powyżej powołanym trybie winna złożyć wniosek o przejęcie płatności w okresie do dnia 6 października 2009 r. Dyrektor ARiMR wskazał, że z dokumentów wynika, że skarżąca przedmiotowy wniosek złożyła w dniu 2 lutego 2011 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Powyższy termin ma charakter terminu prawa materialnego i w odróżnieniu od terminów prawa procesowego, nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, w dniu 17 lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego w T.M. wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, które następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego utrzymał postanowieniem nr [...] z dnia 6 czerwca 2011 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu miało charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do postępowania zainicjowanego wnioskiem A.C. złożonym w trybie art. 22 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji, w ocenie Dyrektora ARiMR nie ma zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z brzmieniem którego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem zaskarżone postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w T. nr [...] odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła przed dniem doręczenia decyzji, narusza art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiła rozstrzygnięcie tej sprawy w sposób merytoryczny. W skardze z dnia 22 listopada 2013 r. A.C. zarzuciła Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi II instancji wydać rozstrzygnięcie inne niż uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w szczególności istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania w zakresie odmowy jego wszczęcia. Zdaniem strony, organ II instancji nie stał przed koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść postanowienia, nie został więc spełniony obligatoryjny warunek wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A.C. jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 21 października 2013 r. uchylające postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia 20 września 2013 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wniosku A.C. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu wydane w sprawie postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) oraz m.in. art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 t.j.). Skarżąca nie zgadza się z postanowieniem kasacyjnym, wskazując, że organ odwoławczy powinien był wydać, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie wniosku strony. Wobec powyższego przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. W myśl § 2 art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest bezsporny. Skarżąca w dniu 2 lutego 2011 r. wystąpiła m.in. z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, do którego załączyła wniosek oparty na art. 22 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści powołanego art. 22 ust. 1 w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, jeżeli: 1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy; 1a) przejmuje on zobowiązania wynikające z umowy na uprawę tytoniu albo umowy kontraktacji - w przypadku płatności do tytoniu; 2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile spadkodawca spełniał lub spadkobierca spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego. W ustępie 2 art. 22 wskazano, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W pierwszej kolejności toczyło się postępowanie dotyczące wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 22 ust. 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 17 lutego 2011 r. organ I instancji odmówił przywrócenia wnioskowanego terminu z uwagi na jego materialnoprawny charakter. W wyniku rozpoznania zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia 6 czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W tej sytuacji do rozstrzygnięcia pozostał organowi I instancji wniosek skarżącej o przejęcie płatności płatności po zmarłym ojcu. Zauważyć należy, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie tego wniosku, natomiast organ odwoławczy zasadnie orzekł o uchyleniu powyższego rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, nakazując rozpatrzenie wniosku w trybie art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter kasacyjny, ponieważ organ I instancji uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku, stosując niewłaściwą podstawę prawną postanowienia. Upływ terminu, o którym mowa art. 22 ust. 2 ustawy nie stanowi bowiem innej uzasadnionej przyczyny dającej podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto, brak jest racjonalnych przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy faktycznie organ prowadził już postępowanie w sprawie wniosku A.C. o przyznanie płatności po zmarłym ojcu, gdyż dokonał chociażby oceny zachowania przez stronę terminu do złożenia tego wniosku. W zaistniałym stanie faktycznym organ odwoławczy nie miał kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż orzekając na innej podstawie prawnej naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2006 r. sygn. II OSK 664/05 Lex nr 198350, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2369/11 publ. Baza orzeczeń CBOIS). Wskazany pogląd znajduje również zastosowanie w stosunku do postanowień. Zauważyć należy, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu II instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. W szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Go 289/09, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Ponadto, należy zauważyć, iż w zażaleniu na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2008, w tym jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika przed dniem doręczenia decyzji, strona sama wnioskowała o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 61a k.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego zgodne jest zatem z intencją strony, która dąży do merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 po zmarłym ojcu. Organ II instancji nie mógł, jak domagała się tego w skardze strona, orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i umorzeniu postępowania w zakresie odmowy jego wszczęcia, gdyż nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Jedyne postępowanie jakie w tym zakresie organ prowadzi, to postępowanie w sprawie przyznania A.C. płatności na rok 2008 w przypadku śmierci rolnika przed dniem doręczenia decyzji i raczej w interesie strony nie leży umorzenie tego postępowania. Zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 21 października 2013 r., zgodnie z zarzutami strony podniesionymi w zażaleniu, stwierdziło naruszenie przez organ I instancji art. 61a k.p.a. i przekazało sprawę Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w T. do ponownego rozpoznania, które winno zakończyć się merytoryczną decyzją w sprawie wniosku strony z dnia 2 lutego 2011 r. o przyznanie płatności po zmarłym ojcu. W tej sytuacji trudno jest sądowi doszukać się interesu skarżącej w kwestionowaniu kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W świetle powyższego niezasadne są zarzuty skargi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy, nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Postępowanie w przedmiocie wniosku strony o przejęcie płatności będzie się nadal toczyć przed organem I instancji w celu zakończenia tego postępowania wydaniem merytorycznej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. bg