III SA/Łd 14/25

Dnia 29 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 roku sprawy ze skargi B. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 września 2024 roku nr SKO.4141.954-955.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 sierpnia 2024 roku nr 4013.2.0063.3.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz B.S. i M. S. solidarnie kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z 17 września 2024 r., sprostowaną postanowieniem z 29 października 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy lub sko) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 sierpnia 2024 r. o nałożeniu na B. S. i M. S. (dalej: skarżący lub strona skarżąca) - wspólników spółki O. S.C., kary pieniężnej w wysokości 18 90,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...], tj. ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w Ł., na wysokości posesji nr [...], w okresie od dnia 12 maja 2024 r. do dnia 17 lipca 2024 r. w celu funkcjonowania na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne: Jak wynika z akt sprawy decyzją z 8 lutego 2024 r. udzielono skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w Ł., na wysokości posesji nr [...] celem funkcjonowania na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych w okresie od 12 lutego 2024 r. do 11 maja 2024 r. Zgodnie z treścią pkt I ppkt. 2 zamieszczonych na str. 2 wskazanej decyzji obowiązków zajmującego pas drogowy, poinformowano stronę, iż w przypadku chęci uzyskania zezwolenia na następny okres należy złożyć kolejny wniosek oraz wymaganych dokumentów na 30 dni przed upływem terminu określonego niniejszą decyzją. 9 lipca 2024 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego, tj. ul [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w Ł. na wysokości posesji nr [...] poprzez funkcjonowanie na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną – w aktach administracyjnych, na której widnieją dwie wymalowane białą farba koperty wraz ze znakiem P, na których podczas kontroli nie parkowały samochody. Zawiadomieniem z 11 lipca 2024 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do strony skarżącej w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] (dz. Nr [...], obr [...]) w Ł., na wysokości posesji nr [...] celem funkcjonowania na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Z akt sprawy wynika również, iż 16 lipca 2024 r. strona złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. ul. [...] na wysokości posesji nr [...] o pow. 22,50 m2 celem funkcjonowania zastrzeżonych miejsc parkingowych, tzw. koperta, w okresie od 16 lipca 2024 r. do 31 października 2024 r. Wniosek ten zawierał braki formalne, o czym strona została poinformowana telefonicznie, po czym 17 lipca 2024 r. złożyła brakującą dokumentację. Decyzją z 18 lipca 2024 r. organ zezwolił stronie na zajęcie wskazanego powyżej, we wniosku z 16 lipca 2024 r., pasa drogowego w okresie od 18 lipca 2024 r. do 31 października 2024 r. Jednocześnie decyzją z 18 lipca 2024 r. organ nie zezwolił na zajęcie wskazanego powyżej pasa drogowego w okresie od 16 lipca 2024 r. do 17 lipca 2024 r. Decyzje są ostateczne. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w piśmie z 29 lipca 2024 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy dotyczącej funkcjonowania na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, jak również o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, złożenia wyjaśnień oraz wszelkich innych informacji, mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zgodnie z treścią art. 189f k.p.a., w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Decyzją 14 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej w wysokości 18 090,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy [...], tj. ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w Ł. na wysokości posesji [...], w okresie od dnia 12 maja 2024 r. do 17 lipca 2024 r. w celu funkcjonowania na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Organ I instancji wskazał, iż termin obowiązywania poprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. ul. [...] na wysokości posesji nr [...] udzielonego decyzją z 8 lutego 2024 r. upłynął z dniem 11 maja 2024 r. 3 września 2024 r. skarżący wnieśli odwołanie, w którym wskazali, że nie zgadzają się z decyzją organu I instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powołaną na wstępie decyzją z 17 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję organu I instancji. Organ II instancji powołując treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, tj. art. 40 ust 1, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) – dalej: u.d.p. , wyjaśnił, że przewidziana w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodował. W ocenie sko zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż istniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, tj. ul. [...]. Organ II instancji wskazał na treść pkt I ppkt. 2 decyzji z 8 lutego 2024 r., gdzie strona została poinformowana, iż w przypadku chęci uzyskania decyzji na następny okres zobowiązana jest do złożenia kolejnego wniosku oraz wymaganych dokumentów na minimum 30 dni przed upływem terminu określonego niniejszą decyzją. Organ odwoławczy wskazał również, iż 9 lipca 2024 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] poprzez funkcjonowanie na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Tym samym miejsca parkingowe pozostawały w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...], obr [...], stanowi pas drogowy drogi gminnej i znajduje się we władaniu ZDiT. Nadto,powołując treść art. 4 pkt 1, a także art. 40 ust. 1, ust. 4-6, ust. 12 u.d.p. wskazał on, że wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w okresie dotyczącym postępowania określała uchwała Nr LXVIII/2022/2022 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ wskazał także na art. 189a § 1 k.p.a. zaznaczając, iż w jego treści ustawodawca zastrzegł, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. Jednakże w § 2 tego przepisu wymieniono wyłączenia spod tej regulacji. Wskazano przy tym, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania. Takimi karami są m.in. kary za zajęcie pasa drogowego wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu - na właściwym organie, czyli na zarządcy drogi, spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się dany podmiot, jak i od tego, czy miał on świadomość, że powinien mieć zezwolenie na jego zajęcie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, o powierzchni większej. Organ, uwzględniając obowiązek weryfikacji zastosowania art. 189f k.p.a., wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania wymienionych w jego treści przesłanek. W przedmiotowej sprawie organ nie miał wątpliwości co do wagi naruszenia prawa. Strona bez wątpienia przyczyniła się do naruszenia prawa, zajmując pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Sko wskazało, iż strona w pkt I ppkt. 2 decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego została poinformowana o konieczności wystąpienia z wnioskiem na zajęcie pasa drogowego z co najmniej 30-dniowym wyprzedzeniem i była pouczona o konsekwencjach wynikających z zajęcia pasa drogowego. Wobec powyższego sko stanął na stanowisku, iż ww. naruszenie wynikało z niedopełnienia przez stronę obowiązków wynikających z u.d.p. Ponadto funkcjonowanie zastrzeżonego miejsca postojowego w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji [...] w okresie od dnia 12 maja 2024 r. do 17 lipca 2024 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Co więcej, za to samo zachowanie strona nie została ukarana w żaden inny sposób. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności, w ocenie organu nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu strony. Bezspornym jest, że skarżący nie legitymują się zezwoleniem zarządcy drogi zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. Powyższe prawidłowo w ocenie kolegium skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w okresie dotyczącym niniejszego postępowania określała uchwała Nr LXVI11/2022/2022 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2022 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich , powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem utrzymaniem i ochron dróg w załączniku do której (Lp. V pkt 2) określono wysokość stawki i opłaty za zajecie pasa drogowego drogi gminnej poprzez zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż określone w pkt I-IV - zastrzeżone miejsca postojowe tzw. "koperty" w kwocie -1,20 zł za 1 m2/dzień. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego wyniosła łącznie 22,50 m2, to należy pomnożyć przez 1,20 zł (stawka za zajecie 1 m2 wynikającą z uchwały) x liczba dni (czas zajęcia) x 10 (krotność opłata karna), tj. 1,20 zł x 22,50 m2 x 67 dni x 10 = 18 090 zł. Organ zaznaczył przy tym, że po stwierdzeniu takiego stanu faktycznego organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego wyboru rodzaju rozstrzygnięcia, tylko musi zachować się tak, jak nakazują mu przepisy prawa - tj. wymierzyć, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Nie ma też możliwości miarkowania kary lub jej zróżnicowania w zależności od indywidualnej sytuacji strony, lecz musi ją wymierzyć w wysokości wynikającej z przywołanych przepisów prawa. W ocenie organu II instancji materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizacje zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a) podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżyli powyżej wskazaną decyzję sko w całości, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. - wyrażające się w naruszeniu: a) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania, w jaki sposób organ ustalił powierzchnię zajętą przez rzekomą reklamę, w szczególności w sytuacji, gdzie nie zastosowano jakichkolwiek obiektywnych mierników; b) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż doszło do zajęcia pasa ruchu drogowego w sytuacji, gdy organ I instancji poczynił swe ustalenia całkowicie dowolnie, bez wykazania tego jakimikolwiek dokumentami; c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne i błędne ustalenie, że brak przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego automatycznie skutkuje zajęciem pasa ruchu drogowego bez zezwolenia, podczas gdy to organ, nie skarżący, dokonują umieszczenia tzw. koperty, a następnie jej "zdemontowania", czego organ zaniechał; d) art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 78, art. 80, art. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez rażące zaniechanie w zbadaniu przedmiotu sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji nie zawierała odniesienia się do zarzutów wskazanych w odwołaniu skarżącej; e) art. 8 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej w sytuacji, gdy wydawana jest decyzja czasowa, z której nie wynika w żaden sposób, iż przed upływem jej obowiązywania uczestnik ma obowiązek powiadomić organ o braku chęci dalszego jej obowiązywania, co skutkowało niezasadnym nałożeniem kary. 2) Naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wyrażające się w naruszeniu: a) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż przedmiotowe koperty są w pasie drogowym, podczas gdy nie znajdują się w pasie drogowym; b) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego automatycznie skutkuje zajęciem pasa ruchu drogowego bez zezwolenia, podczas gdy to organ, nie skarżący, dokonują umieszczenia tzw. koperty, a następnie jej "zdemontowania", czego organ zaniechał. W oparciu o wskazane powyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji sko utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 sierpnia 2024 r., którą nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 18 090 zł w całości, a także decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże sąd nie podzielił wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. To z kolei oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zakresem tej kontroli objęte są również, w myśl art. 3 § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", decyzje administracyjne. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź o zobowiązaniu organu administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 września 2024 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 sierpnia 2024 r. o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonej do sądu decyzji stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) – dalej: "u.d.p.". Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Odnotować przy tym należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta – a więc w niniejszym przypadku Prezydent Miasta Łodzi. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przy czym pasem drogowym (o którym mowa we wskazanych powyżej przepisach) jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kara pieniężna uregulowana w art. 40 u.d.p. jest sankcją za utrzymywanie stanu, polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia albo niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, a także niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Zbędne zatem staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, bowiem jej nałożenie jest zależne od obiektywnej okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie od winy strony (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2326/13). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 872/11; a także wyroki NSA: z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09 oraz z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11). Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno więc zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zdaniem sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy w sposób dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest to, że 8 lutego 2024 r. udzielono skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]) w Ł. na wysokości posesji nr [...], celem funkcjonowania na prawach wyłączności dwóch zastrzeżonych miejsc parkingowych w okresie od 12 lutego 2024 r. do 11 maja 2024 r. Kwestią bezsporną jest również i to, że 9 lipca 2024 r. przeprowadzono czynności kontrolne w terenie, w trakcie których stwierdzono, że w pasie drogowym ul [...] (dz. nr [...] obr. [...]) w Ł., na wysokości posesji nr [...] widnieje znak P oraz są wymalowane dwie koperty, które oznaczają zastrzeżone miejsca postojowe, niemniej jednak podczas kontroli miejsca te nie były zajęte – vide znajdujący się w aktach sprawy protokół z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną. Nadto, niespornym jest i to, że strona skarżąca dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w okresie od 12 lutego 2024 r. do 11 ja 2024 r. – w aktach sprawy jest decyzja z 8 lutego 2024 r., oraz to, że strona skarżąca nie składała wniosku o przedłużenie terminu na zajęci wskazanego powyżej pasa drogowego określonego w zezwoleniu z 8 lutego 2024 r. Z akt sprawy wynika również, że kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona złożyła 16 lipca 2024 r., w następstwie którego organ decyzją z 18 lipca 2024 r. zezwolił jej na zajęcie pasa drogowego w okresie od 18 lipca 2024 r. do 31 października 2024 r. Kwestią sporną, wymagającą rozstrzygnięcia było natomiast ustalenie, czy: stwierdzone przez organ zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Ł. na wysokości posesji nr [...] znajdowało się w pasie drogowym, jak również powierzchnia oraz okres stwierdzonego przez organ zajęcia. Zdaniem sądu podnoszone przez stronę wątpliwości zmierzające do wykazania, że umieszczone znaki koperty nie znajdują się w pasie drogowym są całkowicie nieuzasadnione. Przede wszystkim, jak już wcześniej wskazano, użyte w art. 4 ust. 1 u.d.p. określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Jak słusznie wskazał organ II instancji działka nr [...], obr. [...], stanowi pas drogowy drogi gminnej (tj. droga gminna nr [...]) i znajduje się we władaniu ZDiT. Zatem poziome oznakowanie drogowe wskazujące zastrzeżone miejsca parkingowe, na których widnieje "koperta" znajduje się w obrębie pasa drogowego jako element organizacji ruchu. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy znak koperty znajduje się poza pasem drogowym. Zarzut strony nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, skoro z akt sprawy wynika jednoznacznie, że działka, na której są usytuowane sporne koperty wchodzi w skład drogi gminnej. Ponadto zarzut ten jest wewnętrznie sprzeczny i nielogiczny albowiem strona skarżąca uzyskała uprzednio zezwolenie na zajęcie pasa drogowego obowiązujące od 12 lutego 2024 r. do 11 maja 2024 r. (decyzja z 8 lutego 2024 r.), a następnie od 18 lipca 2024 r. do 31 października 2024 r. (decyzja z 18 lipca 2024 r.) w odniesieniu do tej samej działki. Strona skarżąca występując poprzednio o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przyznaje tym samym, że teren objęty wnioskiem stanowi pas drogowy i do jego zajęcia wymagane jest uzyskanie zezwolenia. W tym stanie rzeczy składane przez stronę wnioski oraz uzyskane zezwolenia świadczą o tym, że skarżący byli świadomi charakteru prawnego działki. Obecnie zatem prezentowane stanowisko należało uznać za nieskuteczne, nadto podważa ono wcześniejsze działania i oświadczenia stron. Wobec powyższego należało zgodzić się z organem II instancji, iż przedmiotowa działka jak wynika z akt sprawy stanowi pas drogowy drogi gminnej, która znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, a jego zajęcie wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Podobnie należało ocenić zarzuty zmierzające do zakwestionowania przyjętej przez organ powierzchni stwierdzonego zajęcia. Taką powierzchnię bowiem skarżący podali we wniosku z 16 lipca 2024 r. i na taką powierzchnię zajęcia strona uzyskała zgodę na podstawie decyzji z 18 lipca 2024 r., taka powierzchnia wynika również z wcześniejszej decyzji - z 8 lutego 2024 r. Rację ma natomiast strona skarżąca podnosząc, że organ w sposób dowolny i bez przeprowadzenia jakiegokolwiek wywodu, a w szczególności bez odniesienia się do zarzutów odwołania przyjął, że strona zajmowała pas drogowy w okresie od 12 maja do 17 lipca 2024 r. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem jedynie to, że termin obowiązywania poprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielonego stronie skarżącej decyzją z 8 lutego 2024 r. upłynął z 11 maja 2024 r. a także to, że 9 lipca 2024 r. dokonano czynności kontrolnych, podczas których stwierdzono w pasie drogowym ul. [...] w Ł. na wysokości posesji nr [...] oznaczenie dwóch miejsc postojowych wraz z wymalowaną kopertą i znakiem "P". Przy czym w dacie kontroli miejsca te nie były zajęte – tj. nie parkował tam żaden samochód (vide dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli). W ocenie sądu rację ma strona skarżąca twierdząc, że sam fakt, iż 9 lipca 2024 r. we wskazanym pasie drogowym znajdywały się namalowane koperty nie oznacza, że skarżący zajmowali pas drogowy w okresie wskazanym przez organ. Organy nie przedstawiły bowiem na tę okoliczność żadnych dowodów, zaś dokumentacja fotograficzna z jednego dnia kontroli, na której widniały oznaczone w pasie drogowym miejsca parkingowe, które dodatkowo nie były zajęte przez żaden pojazd, w kontekście twierdzeń strony skarżącej, iż nie korzystała ona po upływie terminu określonego w zezwoleniu z 8 lutego 2024 r. z pasa drogowego, budzą poważne wątpliwości w zakresie przyjęcia odpowiedzialności skarżących za wskazany w zaskarżonej do sądu decyzji okres. Przede wszystkim należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż to obowiązkiem organu było usunięcie znaku drogowego P-20 "koperta". Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1251) – dalej: "u.p.r.d." - starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Z kolei przepis art. 10 ust. 6 u.p.r.d. stanowi, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Co więcej, zgodnie z art. 10 ust. 10a u.p.r.d. podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą. Nadto, z art. 45 ust. 1 pkt 8 u.p.r.d. wynika, że zabrania się samowolnego umieszczania lub włączania albo usuwania lub wyłączania znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających lub kontrolnych na drodze, jak również zmiany ich położenia lub ich zasłaniania. Odnotować również należy, że zgodnie z art. 20 ust. 4 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2. Z kolei z art. 39 ust. 1 pkt 4–6 u.d.p. wynika, że w pasie drogowym zabronione jest: samowolne ustawianie, zmienianie i uszkadzanie znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających (art. 39 ust. 1 pkt 4 u.d.p.), umieszczanie reklam imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz umieszczanie reklam poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych (art. 39 ust. 1 pkt 5 u.d.p.), a także umieszczanie urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe (art. 39 ust. 1 pkt 6 u.d.p.). Przy czym w języku polskim samowolą jest działanie wyłącznie według własnej woli, wbrew zakazom lub bez zezwolenia (vide: Praktyczny słownik współczesnej polszczyzny, red. H. Zgółkowa, t. 38, Poznań 2002 r., s. 12); czynienie czegoś bez uprawnienia (vide: A. Gubiński [w:] T. Grzegorczyk, A. Gubiński, Prawo wykroczeń, Warszawa 1995 r., s. 214). Znaki, sygnały lub urządzenia ostrzegawcze albo zabezpieczające mogą bowiem ustawiać, zmieniać lub usuwać tylko osoby upoważnione (vide: J. Bafia [w:] J. Bafia, D. Egierska, I. Śmietanka, Kodeks wykroczeń. Komentarz, Warszawa 1974 r., s. 252). Chodzi więc o zachowanie nieuprawnione, nacechowane samowolą i ignorowaniem obowiązującego prawa (vide: W. Jankowski [w:] Kodeks wykroczeń. Komentarz, red. T. Grzegorczyk, Warszawa 2013 r., s. 414). Nie budzi zatem wątpliwości, że znak drogowy P-20 "koperta" oznaczający miejsce parkingowe na wyłączność jest ustawiany przez zarządcę lub właściciela drogi. Zatem samowolne usunięcie takiego znaku bez zgody zarządcy drogi nie jest uprawnione i może skutkować nałożeniem stosownej sankcji. W tym stanie rzeczy, wobec braku wyjaśnienia przez organ podstaw do przyjęcia odpowiedzialności strony skarżącej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanym okresie, obciążanie jej karą za to, że organ nie zdemontował własnych oznaczeń, przy jednoczesnym braku ustaleń czy strona faktycznie korzystała z wydzielonych przez organ i niezdemontowanych po upływie okresu, na który wydano zezwolenie miejsc parkingowych i w świetle twierdzeń skarżących, iż nie korzystali oni z tychże miejsc - rozstrzygniecie organu budzi co najmniej istotne wątpliwości. Brak odniesienia się przez organ do przedstawionych zarzutów strony skarżącej narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a nadto stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W judykaturze podkreśla się bowiem, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydanej w sprawie decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się zarówno do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, jak również do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 693/23). Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 675/23). Uzasadnienie decyzji powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów zapadłego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że powyższym zadaniom organy nie sprostały. Co więcej organ odwoławczy nie odniósł się w pełni do zawartych w odwołaniu zarzutów, które mogły mieć istotne znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym stwierdzić należy, że wyrażenie stanowiska o przyjęciu odpowiedzialności strony skarżącej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanym okresie bez odpowiedniego jego uzasadnienia powoduje, że jest ono nieprzekonujące, a co więcej nie poddaje się kontroli sądu. Reasumując powyższe rozważania, należy podkreślić, że art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki sposób, aby budzić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej - art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Przy czym zadaniem organu odwoławczego jest zarówno odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu jak również weryfikacja stanowiska organu I instancji. Prawidłowa realizacja przywołanych powyżej norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei w myśl zasady ogólnej określonej art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania, wynikającą z art. 8 k.p.a. i zasadą przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy - zdaniem sądu - organ nie wyjaśnił przede wszystkim czy strona skarżąca faktycznie zajmowała pas drogowy w spornym okresie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza bowiem, że okres zajęcia pasa drogowego miał miejsce począwszy od 12 maja 2024 r. do 17 lipca 2024 r., zaś przyjęcie zajęcia pasa drogowego w okresie pomiędzy upływem terminu ważności uprzednio wydanej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (tj. decyzji z 8 lutego 2024 r.) do dnia poprzedzającego dzień wydania kolejnej decyzji (tj. do 17 lipca 2024 r.) nie stanowi, w świetle podnoszonych przez stronę zarzutów, wystarczającej podstawy do przyjętej przez orzekające w niniejszej sprawie organy konstatacji. Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być bowiem poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. W niniejszej sprawie organ nie udowodnił przyjętego w zaskarżonej do sądu decyzji okresu zajęcia przez stronę skarżącą przedmiotowego pasa drogowego i brak było podstaw do przerzucenia ciężaru dowodu w tym zakresie na stronę. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny uwzględnić wskazania sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, prawidłowo ustalić czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanym przez organy okresie, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które powinno zostać szczegółowo uzasadnione zgodnie z wymogami określonymi w z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt. 2 na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. na które złożył się wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą. a.kr