III SA/Łd 141/12

Dnia 5 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] i decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) przyznaje adwokat M. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al.[...] kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat M. P. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 24 czerwca 2011 r. (data wpływu do organu administracji) Dyrektor Administracji Nieruchomościami Ł.-Ś. "A.", wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wymeldowanie J. W. oraz jej niepełnoletniej córki – J. W. z miejsca pobytu stałego mieszczącego się w lokalu nr 20 przy ul. Z. 71 w Ł. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. XVIII Wydział Cywilny nakazał J. W., R. B. i J. W. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr 20 przy ul. Z. 71 w Ł., przyznając jednocześnie prawo do lokalu socjalnego. Administracja wystąpiła do Urzędu Miasta Ł. z wnioskiem o zabezpieczenie lokalu socjalnego. Wniosek został przyjęty do realizacji. W dniu 8 października 2010r. R. B. zmarł, J. W. została osadzona w Areszcie Śledczym w Ł., a niepełnoletnia córka została umieszczona w rodzinie zastępczej. W dniu 10 czerwca 2011 roku H. B. – ojciec R. B. opróżnił lokal mieszkalny i przekazał klucze do lokalu Administracji. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 993. ze zm.) orzekł o wymeldowaniu J. W. z miejsca pobytu stałego mieszczącego się w lokalu nr 20 przy ul. Z. 71 w Ł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż bezspornym jest, że J. W. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr 20 przy ul. Z. 71 w Ł. i nie posiada prawnej możliwości powrotu do lokalu, z uwagi na orzeczoną eksmisję. W ocenie organu bez znaczenia na rozstrzygnięcie kwestii wymeldowania pozostaje również fakt, iż od października 2010 J. W. przebywa w zakładzie karnym, ponieważ opuszczenie lokalu nastąpiło w drodze legalnego przymusu. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona J. W. w dniu 5 października 2011 roku (k nr 27 akt administracyjnych). W dniu 29 września 2011 roku (data złożenia pisma w administracji Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. – k nr 32 akt administracyjnych) J. W. złożyła pismo zatytułowane "wniosek" opatrzone tą samą datą, tj. "29 września 2011 roku", skierowane do Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł.-Ś. Referat Spraw Społecznych i Rejestracji, w którym podniosła, iż nie wyraża zgody na wymeldowanie jej oraz jej 14-letniej córki z lokalu mieszkalnego nr 20 przy ul. Z. 71 w Ł. Wskazała, iż wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 roku, sygn. akt sygn. [...] Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. XVIII Wydział Cywilny nakazał jej rodzinie opróżnienie lokalu mieszkalnego nr 20 przy ul. Z.j 71 w Ł., przyznając jednocześnie prawo do lokalu socjalnego. Tymczasem, Administracja Nieruchomościami nakazała opuszczenie przedmiotowego nie przyznając do chwili obecnej prawa do lokalu socjalnego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu na konieczność uzupełnienia przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego poprzez przesłuchanie H. B. na okoliczność opuszczenia lokalu (ustalenie czy działał sam, czy w imieniu i za zgodą J. W.) i ustalenie w oparciu o dane, którymi dysponuje Administracja Nieruchomościami Ł.-Ś. "A." kiedy nastąpiło zdanie lokalu przez H. B. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o wymeldowaniu J. W. z miejsca pobytu stałego mieszczącego się w lokalu nr 20 przy ul. Z. 71 w Ł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego ustalił, iż z systemu ewidencji ludności "Otago" wynika, iż H. B. od 2006 roku nie posiada żadnego zameldowania na pobyt stały i pobyt czasowy. Jedynym żyjącym członkiem jego rodziny jest siostra – I. Cz., która zeznała, że H. B. jest mężem J. W. od 1990 roku i od tego czasu zamieszkiwali wspólnie pod różnymi adresami, w tym również w lokalu 20 przy Z. 71 w Ł.. Ostatni raz widziała brata około pół temu. Nie ma z nim kontaktu i nie wie gdzie obecnie przybywa. W piśmie z dnia 22 listopada 2011r. J. W. również nie wskazała miejsca pobytu męża – H. B., gdyż jak oświadczyła: "... na chwilę obecną nie ma z nim kontaktu..." Wyjaśniła ponadto, H. B. opuścił lokal numer 20 przy ul. Z. 71 w Ł. na żądanie Administracji Nieruchomościami jednak odbyło się to bez jej wiedzy i zgody. Pismem z dnia 21 listopada 2011 roku Administracja Nieruchomościami "A." poinformowała natomiast, iż J. W. była głównym najemcą lokalu numer 20 przy ulicy Z. 71 w Ł., a osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w lokalu były jej dzieci –R. B. i J. W. H. B. nigdy nie posiadał uprawnień do zamieszkiwania w lokalu i nigdy nie był w nim zameldowany. W dniu 7 października 2010 roku lokal został zamknięty przez Policję, a w dniu 9 października 2010 roku na polecenie Prokuratora Prokuratury Rejonowej Ł. –Ś. klucze do lokalu przekazano H. B. W dniu 27 października 2011 roku Administracja Nieruchomościami "A." wezwała H. B. do dobrowolnego opuszczenia i zdania bezprawnie zajmowanego lokalu mieszkalnego numer 20 przy ulicy Z. 71 w Ł. W dniu 10 listopada 2010 roku H. B. zgłosił się w Administracji Nieruchomościami oświadczając, że opróżnił przedmiotowy lokal i pozostawił klucze. Administracja Nieruchomościami przejęła lokal z dniem 10 czerwca 2011 roku. Protokół zdawczo-odbiorczy lokalu nie został jednak podpisany przez H. B., ponieważ od chwili przekazania kluczy do dnia dzisiejszego nie zgłosił się w Administracji i nie jest znany adres jego miejsca pobytu Poinformowano również, że J. W. wraz z córką J. oczekują na realizację wniosku o zabezpieczenie lokalu socjalnego zgodnie z wyrokiem eksmisyjnym z dnia 8 kwietnia 2010 roku, sygn. akt [...]. W piśmie z dnia 8 grudnia 2011 roku J. W. wyjaśniła po raz kolejny, że opróżnienie lokalu numer 20 przy ulicy Z. 71 w Ł. odbyło się bez jej wiedzy i zgody. Oświadczyła również, że po opuszczeniu aresztu śledczego "(...) nie będzie miała gdzie mieszkać, nie wie gdzie są jej meble i reszta zawartości mieszkania.". Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ wskazał, iż J. W. nie zamieszkuje w lokalu numer 20 przy ulicy Z. 71 w Ł. i nie ma prawnej możliwości powrotu do lokalu po opuszczeniu zakładu karnego z uwagi na orzeczoną wobec niej eksmisję z jednoczesnym przyznaniem uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego. Administracja Nieruchomości wystąpiła do Referatu Budynków i Lokali UMŁ z wnioskiem o zabezpieczenie lokalu socjalnego. Wniosek ten został przyjęty do realizacji i z chwilą dysponowania stosownym lokalem zostanie wydane skierowanie do zawarcia umowy o najem lokalu socjalnego. W tej sytuacji, zdaniem organu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy meldunkowej pozostaje fakt przebywania skarżącej w zakładzie karnym. Opuściła bowiem ona lokal w drodze legalnego przymusu, czyli w drodze prawnie dozwolonych środków i nie może do niego powrócić, ponieważ nie ma uprawnień do odzyskania dostępu do lokalu. Lokal nr 20 przy ulicy Z. 71 w Ł. został opróżniony przez H. B., a zatem domniemywać należy, iż to w jego posiadaniu są wszelkie rzeczy ruchome i nieruchomości, które stanowiły wyposażenie przedmiotowego mieszkania. Lokal nr 20 przy ulicy Z. 71 Ł. jest własnością Gminy Ł., natomiast H. B. pomimo, że był w posiadaniu kluczy do lokalu, nie posiadał prawa do jego użytkowania. Od powyższej decyzji J. W. wniosła odwołanie, w którym wniosła o ponowne, wnikliwe przeanalizowanie sprawy jej wymeldowania. Uzasadniając odwołanie stwierdziła, iż nie przebywa w spornym lokalu nie z własnej woli, ale ze względu na osadzenie w Areszcie Śledczym. Podkreśliła, iż nie wyraziła zgody na opróżnienie przedmiotowego lokalu i nie została o tym zawiadomiona. Wskazała, że brak podpisu H. B. na protokole zdawczo-odbiorczym lokalu powoduje, że nie wiadomo kto opróżnił i zdał sporny lokal. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji wskazał, iż pomimo, że sam fakt osadzenia w areszcie śledczym nie stanowi przesłanki do wymeldowania, to jednak w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, iż wobec skarżącej została orzeczona eksmisja, co oznacza, iż nawet w przypadku opuszczenia aresztu śledczego nie będzie miała prawnej możliwości powrotu do spornego lokalu i zamieszkiwania w nim. Okoliczność natomiast, iż na mocy wyroku sądu wstrzymano opróżnienie spornego lokalu do momentu przyznania J. W. lokalu socjalnego, nie ma znaczenia w przypadku gdy, mąż skarżącej – H. B. osobiście opróżnił lokal i oddał klucze do lokalu w Administracji Nieruchomościami "Ł.-Ś". Podjęte natomiast przez organ administracji próby nawiązania kontaktu z H. B. nie powiodły się. Pomimo wezwania nie zgłosił się do Administracji, nie było więc możliwości, aby uczestniczył w przejęciu lokalu. Kontaktu z H. B., jak ustalono w toku postępowania nie ma zarówno jego żona, jak i siostra, wezwane przez organ meldunkowy w celu złożenia wyjaśnień. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że opuszczenie lokalu w drodze legalnego przymusu oraz orzeczona wobec J. W. eksmisja świadczą o tym, że opuszczenie lokalu miało trwały charakter, a dalsze utrzymywanie jej zameldowania w spornym lokalu, stanowiłoby fikcję meldunkową, niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaakcentowała, że lokal mieszkalny nr 20 przy ul. Z. 71 w Ł. został opróżniony bez jej zgody i wiedzy. Brak natomiast podpisu na protokole zdawczo-odbiorczym lokalu nie przesądza o tym, że lokal został opróżniony przez męża – H. B. Skarżąca podkreśliła, iż od dnia 8 października 2010r. przebywa w areszcie śledczym, co oznacza, że opuszczenie spornego lokalu nie miało charakteru dowolnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 24 maja 2012 roku Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do wyjaśnienia w terminie 7 dni, czy skarżąca składała odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i w jakiej dacie w administracji Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. skarżąca złożyła pismo zatytułowane "Wniosek" z dnia 29 września 2011 roku. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2012 roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak [...] (...) wpłynęła do Zakładu Karnego Nr 1 Ł. w dniu 28 września 2011 roku". Z uwagi jednak na fakt, że skarżąca została tymczasowo aresztowana, w dniu 29 września 2011 roku korespondencja została skierowana do cenzury i przekazana do rąk skarżącej w dniu 4 października 2011 roku. Pismo skarżącej, stanowiące odwołanie od decyzji, zostało wysłane w dniu 6 października 2011 roku, a zatem w ustawowym terminie. Ponadto ustalono, że było to pierwsze pismo, jakie skarżąca wysłała z Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. po odebraniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Kolejne pisma urzędowe wysłane zostały przez skarżącą w dniu 23 listopada 2011 roku i 9 grudnia 2011 roku. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wnioskował o zwrócenie się Sądu do Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. o nadesłanie informacji o dacie wpływu i przekazanie J. W. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz daty, w której J. W. wysłała z Zakładu pismo urzędowe, stanowiące odwołanie od decyzji - gdyby Sąd uznał przedstawioną przez pełnomocnika w piśmie z dnia 30 maja 2012r., informację za niewystarczającą dla sprawy. Zarządzeniem z dnia 31 maja 2012 roku sędzia sprawozdawca zobowiązał Zakład Karny Nr 1 w Ł. do wyjaśnienia w jakiej dacie w administracji Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. skarżąca złożyła pismo zatytułowane "Wniosek" z dnia 29 września 2011 roku. W dniu 4 czerwca 2012 roku do akt sprawy wpłynęło pismo Zakładu Karnego Nr 1 w Ł, w którym oświadczono, że w dniu 29 września 2011 roku w administracji Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. skarżąca złożyła korespondencję skierowaną do Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł.- Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 270) – [zwanej dalej w skrócie – p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza akt przedmiotowej sprawy doprowadziła Sąd do konstatacji, że w świetle ustalonych okoliczności faktycznych zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] i decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Stosownie bowiem do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy zaznaczyć, iż rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu prawnego. Musi zatem występować jawna niezgodność rozstrzygnięcia z treścią obowiązującego przepisu. Niezgodność taka musi mieć charakter wyraźny i oczywisty. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 1996 roku w sprawie III SA 529/95 (Biuletyn Sądowy nr 6 z 1996 r. s. 3), w wyroku z dnia 21 października 1992 roku w sprawie V SA 86/92 (ONSA nr 1 z 1993 r. poz. 23) i w wyroku z dnia 6 lutego 1995 roku w sprawie II SA 1531/94 (ONSA nr 1 z 1996 r., poz. 37). Z kolei w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 roku w sprawie OSK 1134/04 (LEX nr 165717) wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Należy również podkreślić, że sąd administracyjny kontroluje m.in. zgodność decyzji z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, również po wydaniu decyzji decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo skierowano. W razie wątpliwości organ administracyjny, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska. Ustalenie treści żądania przesądza bowiem o sposobie załatwienia sprawy. Wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest jednak spełnienie określonych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu. Kodeks postępowania administracyjny w art. 128 wskazuje, iż odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niemniej jednak warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 129 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy osób, którym decyzja została doręczona. Obowiązkiem organu jest natomiast należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie wniesione zostało w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, żeby jednak przesądzić kwestię, czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy znać datę doręczenia decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnych o doręczeniu oznacza, że termin ten nie rozpoczął swojego biegu ( niepublik. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996r., sygn. akt SA/Ka 2966/95). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 5 października 2011 roku. Okoliczność powyższą skarżąca potwierdziła na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki własnoręcznym podpisem (k nr 27 akt administracyjnych). Oznacza to zatem, że termin do wniesienia odwołania od wskazanej powyżej decyzji rozpoczął swój bieg od dnia 6 października 2011 roku, a upłynął w dniu 20 października 2011. W dniu 29 września 2011 roku, (data złożenia pisma w administracji Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. – k nr 32 akt administracyjnych, stempel na kopercie o treści "Wpłynęło Dnia 29. WRZ. 2011), a więc przed datą doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] skarżąca złożyła pismo zatytułowane "wniosek" opatrzone tą samą datą, tj. "29 września 2011 roku" i znakiem; [...], które skierowane zostało do Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł.-Ś. Referat Spraw Społecznych i Rejestracji, w którym m.in. wskazała, iż nie wyraża zgody na wymeldowanie jej oraz jej 14-letniej córki z lokalu mieszkalnego nr 20 przy ul. Z. 71 w Ł. Powyższa kwestia ustalenia tożsamości pisma i jego nadania w administracji zakładu karnego, w którym przebywała skarżąca, została jednoznacznie wyjaśniona w toku przytoczonej powyżej korespondencji Sądu z Zakładem Karnym Nr 1 w Ł. Jak zaś wynika z wyjaśnienia pełnomocnika z urzędu, kolejne pismo skarżąca nadała w dniu 23 listopada 2011r. i jak wynika z akt sprawy nie było to również odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Wojewoda [...] pismo skarżącej z dnia 29 września 2011 roku potraktował jako odwołanie i decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy wskazać, że Wojewoda [...] bezpodstawnie potraktował pismo skarżącej z dnia 29 września 2011 roku, zatytułowane "wniosek" jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Pismo to w żadnym wypadku nie mogło stanowić odwołania od wskazanej powyżej decyzji. Już samo bowiem zestawienie dat pisma skarżącej ( 29 września 2011r.) i daty doręczenia decyzji organu I instancji skarżącej w dniu 5 października 2011 roku, wyraźnie wskazuje, że skarżącej nie była znana treść decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w dniu sporządzania pisma, ponieważ nie została jej ona jeszcze doręczona. Pismo skarżącej z dnia 29 września 2011 roku było w istocie odpowiedzią na wezwanie organu do wypowiedzenia się w kwestii zebranego w spawie materiału dowodowego, o czym świadczy sygnatura sprawy, na którą powołała się skarżąca w przedmiotowym "wniosku". Pismo to zostało więc bezpodstawnie potraktowane przez Wojewodę [...] jako odwołanie, podczas gdy intencją strony było ustosunkowanie się do materiału dowodowego. Wydanie zatem w tej sytuacji decyzji przez organ odwoławczy nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 127 i 129 § 2 i 138 k.p.a. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Strona, przez złożenie w sposób prawidłowy odwołania, nadaje organowi wyższego stopnia charakter organu odwoławczego w danej sprawie. Tak więc dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z tych wszystkich uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Rz 1098/06, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 831/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem nie było prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, to uznanie za odwołanie pisma strony, skierowanego do Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł.-Ś. Referat Spraw Społecznych i Rejestracji powoduje, że Wojewoda [...] bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego, jak również rażąco naruszył powołane wyżej przepisy k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 1994r. sygn. akt III SA 1472/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że przesłanką wniesienia odwołania jest istnienie zaskarżonej decyzji, czyli jej skuteczne doręczenie, a przesłanką rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji wniesienie odwołania. W niniejszej sprawie brak było podstaw do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 września 2011r. jako odwołania, a organ II instancji działał z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego również kolejne decyzje będące konsekwencją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] , a więc zaskarżona decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], dotknięte są wadą nieważności, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. uwzględniając wniosek adwokata M. P. o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w maksymalnej wysokości stawki minimalnej uzasadniony zwiększonym nakładem pracy. a.ł.