III SA/Łd 158/12

Dnia 13 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekazania prowadzenia szkół publicznych oddala skargę. Uchwałą Nr V/25/11 z dnia 24 lutego 2011 roku Rada Gminy w Kocierzewie Południowym, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przekazała z dniem 1 września 2011 roku "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenie Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym. W dniu 24 marca 2011 roku Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił Radę Gminy w Kocierzewie Południowym o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności uchwały Nr V/25/11 Rady Gminy w Kocierzewie Południowym w sprawie przekazania z dniem 1 września 2011 roku "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził fakt, że zgodnie z art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, szkoła, którą przekazuje się do prowadzenia nie może liczyć więcej niż 70 uczniów. Tymczasem, z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, że w roku szkolnym 2010/2011 do Szkoły Podstawowej w Gogolinie Południowym do klas I-VI uczęszczało 54 uczniów, a do oddziału przedszkolnego – 17, łącznie 71 uczniów. Natomiast do Szkoły Podstawowej w Łaguszewie do klas I-VI uczęszcza 67 uczniów, a do oddziału przedszkolnego 11, łącznie 78 uczniów. Ponadto wątpliwości organu nadzoru wzbudziło przekazanie szkół do prowadzenia Stowarzyszeniu bez oddziałów przedszkolnych. Wojewoda Łódzki wskazał również, iż uchwała nie została skierowana do zaopiniowania władzom statutowym związku zawodowego w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W odpowiedzi na zawiadomienie, w piśmie z dnia 30 marca 2011 roku Rada Gminy w Kocierzewie Południowym wskazała, że podniesione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zarzuty są nieuzasadnione. Podniosła, iż stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty szkołą publiczną jest szcześcioletnia szkoła podstawowa. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy, struktura organizacyjna szkoły obejmuje klasy I-IV. Z przytoczonych przepisów wynika wprost, że oddział wychowania przedszkolnego nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły. Podobne stanowisko reprezentuje Ministerstwo Edukacji Narodowej wskazując, że oddział przedszkolny jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola i w świetle art. 61 ust. 1 ustawy nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej (klas) szkoły podstawowej. Prowadzenie oddziału przedszkolnego zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy należy do zadań własnych gminy. W myśl natomiast art. 14 ust. 3 ustawy, każde dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Odnosząc się do kwestii braku opinii odpowiednich władz statutowych związku zawodowego, rada gminy podniosła, iż procedurę przekazania szkoły do prowadzenia osobie prawnej reguluje art. 5 ust. 5g-5r ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 5l jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana powiadomić w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły (...), a także nowych warunkach pracy i płacy. Ponadto rada gminy wskazała, że konsultacji w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych podlegają wyłącznie akty prawa miejscowego. Uchwała o przekazaniu do prowadzenia szkół Stowarzyszeniu jest indywidualnym aktem organizacyjnym i nie podlega konsultacji, dotyczy bezpośrednio praw i interesów pracowników zatrudnionych w szkole i nie posiada przymiotu aktu prawnego. Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 kwietnia 2011 roku, nr PNK-I.4131.279.2011 wydanym na podstawie art. 86 oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr V/25/11 z dnia 24 lutego 2011 roku Rady Gminy w Kocierzewie Południowym w sprawie przekazania z dniem 1 września 2011 roku "Stowarzyszeniu Na Rzecz Rozwoju Oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie oraz Publicznej Szkoły Podstawowej w Gogolinie, w części dotyczącej § 1, 2 i 3 uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż uchwała została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, ponieważ szkoła, którą przekazuje się do prowadzenia może liczyć nie więcej niż 70 uczniów. Liczba ta stanowi granicę, przy której wskazany przepis może mieć zastosowanie. Z uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wynika natomiast, że w roku szkolny 2010/2011 do Szkoły Podstawowej w Gągolinie do klas od I - VI uczęszcza 54 uczniów, a do oddziału przedszkolnego 17, łącznie - 71 uczniów. Natomiast do Szkoły Podstawowej w Łaguszewie do klas od l - VI uczęszcza 67 uczniów, a do oddziału przedszkolnego 11, łącznie - 78 uczniów. Wbrew natomiast stanowisku rady gminy przedszkole jest przez ustawodawcę traktowane jako szkoła, co wynika ze "słowniczka" zamieszczonego w art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Ponadto art. 14 ustawy o systemie oświaty stanowi, że wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku od 3 do 6 lat i jest realizowane, między innymi, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Z treści § 5 ust. 6 załącznika nr 2 zatytułowanego "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) wynika, że w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. Oddziały te są kierowane przez dyrektora szkoły, który również sprawuje nadzór pedagogiczny. Umiejscowienie oddziału przedszkolnego w załączniku nr 2 dotyczącego Ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej może być wskazówką interpretacyjną skłaniającą do wniosku, że szkoła podstawowa i działający w niej oddział przedszkolny jest szkołą, co oznacza, że dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w tym przypadku powinny być doliczone do ogólnej liczby uczniów, co w przypadku przekroczenia określonej w ustawie liczby 70 uczniów skutkuje niemożnością zastosowania trybu przekazania szkoły określonego w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. W ocenie organu nadzoru podejmując zaskarżoną uchwałę, rada gminy naruszyła również art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 79, poz. 854 ze zm.), ponieważ uchwała nie została zaopiniowana przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 29 listopada 2010 roku (sygn. akt I OPS 2/10) organ nadzoru wskazał, że jeżeli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym nie mające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywołały skutki zewnętrzne to należy je poddawać opiniowaniu. Zdaniem organu nadzoru, uchwała w sprawie przekazania "Stowarzyszeniu na rzecz rozwoju oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie i Publicznej Szkoły Podstawowej w Gągolinie Południowym, może być uznana za akt o charakterze zewnętrznym, gdyż stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" m.in. uzyskanie wymaganej prawem opinii kuratora. Ponadto wątpliwości organu nadzoru budzi także przekazanie do prowadzenia obu szkół Stowarzyszeniu bez oddziałów przedszkolnych. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy w Kocierzewie Południowym wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 5l, art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 5 ust. 6 załącznika nr 2 zatytułowanego "Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej" do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół i art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że kwestionowana uchwała dotyczy przekazania wyłącznie klas I-VI, nie dotyczy oddziału przedszkolnego, a okoliczność tą potwierdza dodatkowo uchwała Rady Gminy w Kocierzewie Południowym z dnia 26 kwietnia 2000 roku, Nr XX/104/2000 w sprawie ustalenia planu sieci i granic obwodu publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Kocierzew Południowy. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty szkołą publiczną jest sześcioletnia szkoła podstawowa. W myśl art. 61 ust. 1 ustawy struktura organizacyjna szkoły obejmuje klasy I-VI. Oddział wychowania przedszkolnego nie wchodzi więc w strukturę organizacyjną szkoły, jest tylko w niej zorganizowany. Dziecko uczęszczające do oddziału przedszkolnego nie jest natomiast uczniem tylko przedszkolakiem. Odnosząc się do kolejnego postawionego przez organ zarzutu dotyczącego braku opinii odpowiednich władz statutowych związku zawodowego, rada gminy podniosła, iż procedurę przekazania szkoły do prowadzenia osobie prawnej reguluje art. 5 ust. 5g-5r ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 5l jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana powiadomić w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły (...), a także nowych warunkach pracy i płacy. W dniu 28 lutego 2011 roku Wójt Gminy Kocierzew Południowy powiadomił w trybie art. 5 ust. 5l ustawy, zakładowe organizacje związkowe o terminie przekazania szkół oraz o warunkach pracy i płacy nauczycieli. Powołana natomiast przez organ nadzoru uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy uchwał o zamiarze likwidacji i likwidacji szkoły podjętych na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 385/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 kwietnia 2011 r. w przedmiocie przekazania prowadzenia szkół publicznych osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że skarga jest zasadna, lecz z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Uchwała Rady Gminy Kocierzew Południowy została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 4 marca 2011 r. Zatem stosownie do treści art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, 30-dniowy termin, w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 3 kwietnia 2011 r., tj. w niedzielę. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Łódzki wydał w dniu 4 kwietnia 2011 r., a więc dzień po upływie powyższego terminu. Sąd podkreślił, że do obliczania terminu na wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego nie zachodzi potrzeba odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Oświadczenie woli organu nadzoru o zastosowaniu sankcji nieważności musi więc zostać uzewnętrznione poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30-dniowym. Zatem wydanie w dniu 4 kwietnia 2011 r. przez Wojewodę Łódzkiego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z naruszeniem 30-dniowego terminu zakreślonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który upłynął w dniu 3 kwietnia 2011 r. Pomimo iż termin upłynął w niedzielę – dzień ustawowo wolny od pracy, nie uległ on przedłużeniu do dnia 4 kwietnia 2011 r. (poniedziałku). Ponadto doręczenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, nastąpiło dopiero w dniu 6 kwietnia 2011 r. Zatem zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki orzekał nie mając już do tego umocowania ustawowego. Sąd podkreślił, że ocena merytoryczna pozostałych zarzutów skargi nie miała wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 oraz art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 57 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że do obliczania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania przepisy art. 57 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 roku, sygn. akt I OSK 2012/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ze względu na charakter prawny ustawowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że termin ten nie może być przedłużany (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r. II OSK 54/11, publ. Lex nr 964436). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił jednak problem przedłużenia tego terminu, lecz obliczenia w sposób prawidłowy jego biegu. Kwestia ta nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym, a związany z art. 91 ust. 1 tej ustawy ust. 5 tegoż artykułu stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Odpowiednie stosowanie tych przepisów, w braku szczególnej, odmiennej regulacji, oznacza, że również przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. Takie rozwiązanie jest przyjęte nie tylko w art. 57 § 4 k.p.a. ale i w art. 82 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także w art. 115 Kodeksu cywilnego dla liczenia terminów z prawa materialnego oraz – odpowiednio w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 165 § 1). Za taką też wykładnią omawianego przepisu wypowiedzieli się autorzy Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym, pod. red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, wyd. Becka 2011, s. 757, stwierdzając, że "przy obliczaniu terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosuje się przepisy k.p.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 153 poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt.7 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przede wszystkim należy podnieść, iż spełnione zostały wymogi formalne do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Gminy Kocierzew Południowy nr V/25/11 z 24 lutego 2011r. Wymieniona uchwała została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 4 marca 2011r. zaś organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 4 kwietnia 2011r. Wprawdzie trzydziesty dzień upływał w dniu 3 marca 2011r., lecz była to niedziela. W związku z czym dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 4 kwietnia 2011r. Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2012r. w sprawie I OSK 2012/11. Spełnione zostały również wymogi formalne do wniesienia skargi przez Gminę Kocierzew Południowy. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie w dniu 6 kwietnia 2011r. zaś skarga została wniesiona w dniu 6 maja 2011r. czyli w terminie o którym mowa w art.98 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz. 1591 z późn. zm.). W dniu 13 kwietnia 2011r. Rada Gminy Kocierzew Południowy podjęła również uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu, określoną w art.98 ust.3 wymienionej ustawy. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 4 kwietnia 2011r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Kocierzew Południowy z 24 lutego 2011r. w sprawie przekazania "Stowarzyszeniu na rzecz rozwoju oświaty w Gminie Kocierzew Południowy" prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej w Łaguszewie i w Gągolinie Południowym w części dotyczącej § 1, § 2 i § 3 uchwały. Z treści uzasadnienia wymienionego rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały z powodu istotnego naruszenia przez Radę Gminy przepisów art.5 ust.5 g.) ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.) oraz art.19 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.854 z późn. zm.). Formalnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego stanowił przepis art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały z 24 lutego 2001r. z powodu dwóch naruszeń prawa. Po pierwsze dlatego, że dopuszczalne jest przekazanie osobie prawnej szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów zaś obie szkoły w Łaguszewie i Gągolinie Południowym liczyły więcej niż 70 uczniów. Po drugie uchwała z 24 lutego 2011r. nie została przekazana do zaopiniowana właściwym władzom związków zawodowych. Organ nadzoru trafnie uznał, iż naruszony został przepis art.19 ust.1 i 2 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. nr 79 z 2001r. poz. 845 z późn. zm.) gdyż uchwała nr V/25/11 nie została zaopiniowana przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Zgodnie z treścią art.19 ust.1 wymienionej ustawy organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. W myśl zaś art.19 ust.2 wymienionej ustawy organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Z wymienionych przepisów wynika, iż związki zawodowe mają prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Pojęcie aktu prawnego jest niezwykle szerokie i nie zostało dotychczas zdefiniowane w doktrynie. O tym jak należy je rozumieć wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 29 lipca 2010r. w spr. I OPS 2/10 (ONSAiWSA nr 1 z 2011r. poz.2). W wymienionej uchwale NSA przejął szeroką wykładnię aktu prawnego na gruncie ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem NSA aktem prawnym jest w zasadzie każda uchwała organu samorządu terytorialnego lecz nie oznacza to, iż wszystkie uchwały bez wyjątku podlegają procedurze opiniowania na podstawie art.19 ust.1 ustawy z 23 maja 1991r. Należy przede wszystkim badać czy przedmiot uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym niemające związku z zadaniami związków zawodowych to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływałyby skutki zewnętrzne to należy jej poddawać opiniowaniu. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionej uchwale. Mając na uwadze argumentację przedstawioną w wymienionej uchwale sąd uznał, iż uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art.5 ust.5g.) ustawy z 7 września 1991r., jest aktem prawnym wymagającym opiniowania na podstawie art.19 ust.1 ustawy o związkach zawodowych. Uchwała taka dotyczy bowiem zagadnień wykraczających poza sferę stosunków wewnętrznych. Dotyka ona interesu grupy osób tzn. pracowników przekazywanej szkoły, uczniów, ich rodziców bądź innych opiekunów prawnych. Nie budzi również wątpliwości fakt, iż uchwała dotyczy zadań związków zawodowych. Związkom zawodowym winny zatem zostać przedstawione założenia lub projekt uchwały, o której mowa w art.5 ust.5g.) ustawy z 7 września 1991r. Obowiązek zaopiniowania uchwały nie zostanie natomiast spełniony gdy związki zawodowe zostaną jedynie poinformowane o już podjętej uchwale. Pogląd, iż uchwała o przekazaniu szkoły do prowadzenia osobie niesamorządowej wymaga zaopiniowania przez związki zawodowe wyraził Mateusz Pilch w Komentarzu do art.5 ustawy o systemie oświaty (Komentarz do art.5 ustawy z 7 września 1991r. w Lexie). Sąd nie podzielił poglądu podniesionego w skardze, iż nie ma obowiązku opiniowania projektu uchwały, o której mowa w art.5 ust.5g.), ze związkami zawodowymi z uwagi na treść art.5 ust.5l.) ustawy z 7 września 1991r. Należy zaznaczyć, iż przepis art.5 ust.5l.) nakazuje powiadomić zakładową organizację związkową o terminie przekazania szkoły, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników a także nowych warunkach pracy i płacy. Powiadomienie takie winno nastąpić w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły. Celem uregulowania określonego w art.5 ust.5l.) jest umożliwienie związkom zawodowym uczestniczenie w procesie przekazywania szkoły, wyrażanie ich stanowiska oraz ochrony interesów pracowników szkoły. Związki zawodowe w momencie ich powiadomienia nie mają jednak już żadnego wpływu na sam fakt przekazania szkoły gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie podjął już organ samorządu terytorialnego. Jest to zatem powiadomienie już po zdecydowaniu przez organ gminy o przekazaniu szkoły. Nawet jeżeli związek zawodowy jest przeciwny takiemu przekazaniu to nie ma to jednak żadnego znaczenia gdyż kwestia ta została już przesądzona prze organ gminy. Opiniowanie o którym mowa w art.19 umożliwia natomiast związkom zawodowym przedstawienie własnych argumentów co do konieczności przekazania szkoły bądź warunków przekazania jeszcze przed podjęciem uchwały przez organ samorządu terytorialnego i organ ten może uwzględnić tę argumentację a nawet odstąpić od zamiaru przekazania szkoły. W związku z czym sąd stanął na stanowisku, iż uchwała, o której mowa w art.5 ust.5g.) winna być opiniowana przez związki zawodowe na podstawie art.19 ustawy z 23 maja 1991r. niezależnie od obowiązku powiadomienia związków zawodowych na podstawie art.5 ust.5l.) ustawy o systemie oświaty. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, iż uchwała nr V/25/11 nie była opiniowana przez związki zawodowe w trybie określonym w art.19 ustawy z 23 maja 1991r. Wymieniona uchwała została zatem wydana z naruszeniem przepisu art.19. Organ nadzoru trafnie uznał, że stanowi to istotne naruszenie prawa co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru trafnie również uznał, iż został naruszony art.5 ust.5g.) ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Należy zaznaczyć, iż w roku szkolnym 2010/2011 do Szkoły Podstawowej w Gągolinie do klas I-VI uczęszczało 54 uczniów zaś do oddziału przedszkolnego 17 dzieci, w sumie 71 dzieci. Natomiast w Szkole Podstawowej w Łaguszewie do klas I-VI uczęszczało 67 uczniów zaś do oddziału przedszkolnego 11 dzieci, w sumie 78 dzieci. Istota sporu sprowadza się do tego czy do liczby "70 uczniów" w rozumieniu art.5 ust.5g.) ustawy z 7 września 1991r. wlicza się także dzieci odbywające roczne przygotowanie przedszkolne w oddziale przedszkolnym ulokowanym w szkole podstawowej. W sytuacji gdyby uznać, iż dzieci w oddziale przedszkolnym wlicza się do liczby uczniów to nie zostałaby spełniona przesłanka przekazania szkoły, określona w art.5 ust.5g ustawy z 7 września 1991r. Przesłanka ta byłaby natomiast spełniona gdyby przedszkolaki nie byłyby wliczane do uczniów w rozumieniu wymienionego przepisu. Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż dzieci uczęszczające do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej winny być traktowane jak uczniowie i winni być wliczane do "70 uczniów" w rozumieniu art.5 ust.5g.) ustawy z 7 września 1991r. Zgodnie z treścią art.3 pkt.1 wymienionej ustawy ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole. Zgodnie z treścią art.14 ust.1 wymienionej ustawy wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, z zastrzeżeniem art. 14a ust. 5. W myśl art.14 ust.3 tej ustawy dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z treścią art.14 ust.4 wymienionej ustawy zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy. Z wymienionych przepisów wynika, iż zapewnienie obowiązku przedszkolnego jest zadaniem gminy. Samorząd gminy decyduje zatem czy wychowanie przedszkolne dzieci będzie prowadzone w szkole podstawowej (jako oddział przedszkolny) czy też w przedszkolu bądź jego oddziale zamiejscowym. Decyzja co do formy realizacji obowiązku przedszkolnego leży w gestii samorządu gminy. W myśl § 5 ust.1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola lub publicznych szkół (Dz.U. nr 61 poz.624 z późn. zm.) podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział. Zgodnie z treścią § 5 ust.6 wymienionego załącznika w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. Należy zaznaczyć, iż oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach a nie przy szkołach co wskazuje, iż nie są one wyodrębnionymi samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi systemu oświaty. Jest jeden dyrektor szkoły, w której jest oddział przedszkolny. Kieruje on działalnością szkoły, z oddziałem przedszkolnym, reprezentuje ją na zewnątrz, sprawuje nadzór pedagogiczny, w tym nad dziećmi z oddziału przedszkolnego, sprawuje opiekę nad uczniami i dziećmi z oddziału przedszkolnego, stwarza warunki ich harmonijnego rozwoju psychofizycznego oraz wykonuje szereg innych obowiązków szczegółowo wymienionych w art.39 ust.1 ustawy z 7 września 1991r. W sytuacji gdy jest jeden dyrektor szkoły, kierujący jej działalnością, w tym także oddziału przedszkolnego, to dzieci uczęszczające do tego oddziału winny być traktowane jako uczniowie w rozumieniu art.5 ust.5g.) ustawy z 7 września 1991r. Trudno sobie wyobrazić w jaki sposób miałaby funkcjonować szkoła w przypadku gdyby przekazano prowadzenie jedynie klas I-VI bez oddziału przedszkolnego. Oznaczałoby to, iż w jednej szkole funkcjonowałyby dwa organy prowadzące tzn. osoba fizyczna lub osoba prawna niesamorządowa w stosunku do klas I-VI oraz organ gminy w odniesieniu do oddziału przedszkolnego. Należy zaznaczyć, iż organ prowadzący szkołę najogólniej rzecz ujmując odpowiada za jej działalność a do zadań tego organu należy m.in. zapewnienie warunków działania szkoły, wykonywanie remontów obiektów szkolnych i zadań inwestycyjnych, zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej oraz inne zadania określone w art.5 ust.7 ustawy z 7 września 1991r. Z uwagi na to, iż organ prowadzący odpowiada za działania szkoły jest on również uprawniony do powierzania konkretnej osobie stanowiska dyrektora szkoły (szczegółową procedurę powierzenia stanowiska dyrektora określa art.36a ustawy z 7 września 1991r.). W przypadku gdyby doszło do przekazania prowadzenia jedynie klas I – VI (bez oddziału przedszkolnego) to oznaczałoby, iż organ prowadzący, któremu przekazano prowadzenie szkoły(tzn. osoba fizyczna lub osoba prawna niesamorządowa) powierzyłaby stanowisko dyrektora konkretnej osobie. Nowy dyrektor jednocześnie kierowałby oddziałem przedszkolnym i byłby zobowiązany wykonywać obowiązki dyrektora w stosunku do tego oddziału. W związku z czym powstaje pytanie w jaki sposób dyrektor wykonywałby te obowiązki (np. w zakresie zatrudniania i zwalniania pracowników oddziału) w sytuacji gdy gmina jako organ prowadzący oddział przedszkolny, nie miałaby wpływu na sposób realizacji tych obowiązków. Stanowisko dyrektora powierzałby bowiem organ prowadzący szkołę a nie organ samorządu terytorialnego. Sąd zatem uznał, iż w sytuacji gdy w szkole jest oddział przedszkolny przekazanie prowadzenia szkoły na podstawie art.5 ust.5g.) ustawy winno obejmować nie tylko klasy I – VI lecz także oddział przedszkolny. Tym samym dzieci uczęszczające do tego oddziału winno się traktować jako "uczniów" w rozumieniu wymienionego przepisu. Oznacza to, iż określenie "70 uczniów", o którym mowa w art.5 ust.5g.) ustawy, winno obejmować zarówno dzieci uczęszczające do klas I – VI jak i do oddziału przedszkolnego. Nie ulega wątpliwości, iż pojęcie "70 uczniów" jest kontrowersyjne. Istnieją argumenty przemawiające za różnym rozumieniem tego sformułowania. Sąd rozważał argumenty podniesione w skardze lecz stanął na stanowisku, iż w sytuacji gdy w szkole funkcjonuje oddział przedszkolny pojęcie to obejmuje zarówno dzieci uczęszczające do klas I – VI jak i do oddziału przedszkolnego. W rozpoznanej sprawie okolicznością niesporną jest, iż szkoły podstawowe w Gągolinie i Łaguszewie łącznie z dziećmi z oddziałów przedszkolnych, liczyły ponad 70 uczniów. Oznacza to, iż uchwała z 24 lutego 2011r. została podjęta z naruszeniem art.5 ust.5g.) ustawy z 7 września 1991r. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Uchwała Rady Gminy Kocierzew Południowy z 24 lutego 2011r. nie była opiniowana przez związki zawodowe co stanowi naruszenie art.19 ustawy z 23 maja 1991r. Nadto obie szkoły podstawowe, łącznie z oddziałami przedszkolnymi, liczyły ponad 70 uczniów i przekazanie ich prowadzenia w trybie art.5 ust.5g.) ustawy z 7 września 1991r. stanowiło naruszenie tego przepisu. Organ nadzoru trafnie zatem stwierdził nieważność uchwały. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę. a.ł.