III SA/Łd 168/13

Dnia 17 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Gminy Nieborów z dnia 26 czerwca 2009 roku nr XL/185/09 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzone przez Gminę Nieborów oddziałów przedszkolnych o dziennym czasie pracy powyżej 5 godzin dla dzieci w wieku 3 – 6 lat 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 26 czerwca 2009 r. Rada Gminy w Nieborów podjęła uchwałę nr XL/185/09 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę Nieborów oddziałów przedszkolnych o dziennym czasie pracy powyżej 5 godzin dla dzieci w wieku 3-6 lat. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 t.j. ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). W przepisie § 1 uchwały ustalono opłatę za świadczenia prowadzonych przez Gminę Nieborów oddziałów przedszkolnych o dziennym czasie pracy powyżej 5 godzin, dla dzieci w wieku 3-6 lat w wysokości 30,00 zł miesięcznie za jedno dziecko. Opłatę, o której mowa w § 1 przeznacza się na działalność wykraczającą ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania ( § 2 uchwały). W § 3 ust. 1 wskazano, że rodzice pokrywają 100% kosztu surowców niezbędnych do przygotowania posiłków. Wysokość stawki dziennej wyżywienia ustala w porozumieniu z radą rodziców dyrektor szkoły prowadzącej oddziały przedszkolne, o których mowa w § 1. W zapisie § 5 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2009 r. Uchwała zawiera uzasadnienie, w którym stwierdzono, że z dniem 1 września 2009 r. rozpocznie funkcjonowanie oddział przedszkolny przy szkole podstawowej w Bednarach, który będzie czynny powyżej 5 godzin. Dzieci będą korzystały z jednego posiłku (obiad). Ustalona opłata 30 zł dotyczy kosztów przygotowania obiadu. Natomiast "wsad do kotła" w 100% pokrywać będą rodzice. W skardze z dnia 31 grudnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w Łowiczu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 26 czerwca 2009 r. nr XL/185/09. Prokurator zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na: - braku precyzyjnego wskazania w treści § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność; - ustaleniu w § 1 uchwały odpłatności w formie stałej opłaty w wysokości 30,00 zł miesięcznie na jedno dziecko, bez odniesienia dla charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta, - ustaleniu w § 3 uchwały zasad ustalania zasad odpłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy winny one być ustalone na podstawie art. 67a ust. 3 ustawy oraz powtórzeniu w treści uchwały zapisów ustawowych dotyczących sposobu ustalania odpłatności za wyżywienie, niezgodnie z brzemieniem tego przepisu art. 67a ust. 3 ustawy. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Opłaty ustalone w uchwale miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i były pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. Opłaty te, zdaniem skarżącego, nie znajdowały podstaw w przepisach prawa obowiązującego w dacie wydania uchwały. Dokładne określenie zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego jest niezbędne ponieważ, o ile podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, jak stanowi art. 14 ust. 5 ustawy, są odpłatne. Niewystarczające jest wskazanie, że ustala się opłatę za świadczenia prowadzonych przez Gminę oddziałów przedszkolnych o dziennym czasie powyżej 5 godzin wysokości 30 zł miesięcznie. Konieczne jest określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Poza tym narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Granice delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy zostały przekroczone także w § 3 ust. 2 uchwały, gdyż wysokość opłat za wyżywienie ustalona została na podstawie tego przepisu ustawy, gdy winny być one ustalone na podstawie art. 67a ust. 3 ustawy. Uchwala przestała obowiązywać na mocy uchwały nr VIII/29/2011 z dnia 30 marca 2011 r., ale ponieważ wywołała ona skutki prawne uzasadnione jest dokonanie jej oceny prawnej ( uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. W 5/94- OTK 1994 nr 2 poz.44. Na rozprawie Prokurator uzupełnił zarzuty podniesione w skardze wskazując, że § 3 ust. 2 uchwały narusza art. 67a ust. 3 ustawy przez ustalenie, że wysokość stawki dziennej wyżywienia ustala dyrektor placówki z radą rodziców , nie zaś z organem prowadzącym placówkę. Podniósł także, że uchwala została ogłoszona w Dz. Urz. województwa Łódzkiego z dnia 10 września 2009 r. W odpowiedzi na skargę Gmina Nieborów wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty wskazała, że nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Gminy nie został naruszony przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, bowiem nie uzależnia ustalenia wysokości opłaty od ustalenia przez organ stanowiący katalogu świadczeń, z których dziecko będzie korzystało w przedszkolu. Nie jest to opłata za dodatkowe usługi świadczone w przedszkolu, lecz opłata za pobyt dziecka w przedszkolu ponad ustawowe 5-godzinne minimum. W zakresie ustalenie opłat za wyżywienie Gmina wskazał, ze nie dokonała takiego ustalenia, bowiem zgodnie z treścią art. 67a ust. 3 ustawy należy do kompetencji dyrektora przedszkola. Na rozprawie pełnomocnik Gminy Nieborów wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust.1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) , zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, jak wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. ( patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11) Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak:: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. IOSK 679/12 i I OSK 997/12 ). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak argumentował pełnomocnik Gminy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy Nieborów podjęta 26 czerwca 2009 r. ( opubl.: Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 10 września 2009 r. nr 267, poz. 2327), która przestała obowiązywać na mocy uchwały Rady Gminy Nieborów nr VIII/29/2011 z dnia 30 marca 2011 r. ( opubl 8.07.2011 r.) Jak trafnie wskazano w skardze, fakt, że uchwała już nie obowiązuje, nie stanowi przeszkody do jej zaskarżenia i dokonania jej oceny prawnej oraz nie czyni rozpoznania skargi bezprzedmiotowym. Uchwała ta wywoływała bowiem w okresie obowiązywania skutki prawne i może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (OTK 1994 nr 2 , poz. 44) skarga na taką uchwałę organu gminy jest dopuszczalna. Postawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zmianami, w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2010 r. tj przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 21 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. nr 54, poz. 320). W dacie podjęcia przedmiotowej uchwały przepis ten stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z kolei, art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Na gruncie powyżej przytoczonego stanu prawnego ( przed 1 września 2010 r.) orzecznictwo sądów administracyjnych, gdy chodzi o kwestie ustalania opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jest jednolite. Sądy przyjmują, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela, której istotną cechą jest ekwiwalentność.. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłatę pobiera się w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w omawianym brzmieniu przyznawał radzie gminy kompetencje do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogły być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie mogła ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Z tego wynika, że rada gminy nie mogła ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, co wynika z jednoznacznie z brzmienia cytowanego wyżej art. 6 ust,. 1 pkt 1 ustawy, a także nie mogła obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 u.s.o). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy- są świadczone za odpłatnością. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano także, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie spełnia żadnego z powyżej opisanych wymogów, a zatem narusza art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wprowadza ona bowiem stałą opłatę miesięczną stwierdzając, że jest ona należna za świadczenia prowadzonych przez Gminę oddziałów przedszkolnych i przeznacza się ją na działalność wykraczającą ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego. Taki zapis obliguje rodziców lub opiekunów do uiszczenia stałej bez możliwości wyboru z jakich usług i w jakim zakresie czasowym mają zamiar korzystać. Uchwała nie konkretyzuje w żaden sposób świadczeń tj. nie określa ani rodzaju świadczeń za jakie przysługuje, ani czasu ich trwania, gdy tymczasem powinna zawierać takie określenie "świadczeń wykraczających ponad podstawę programową" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Brak też analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń wynikał po pierwsze z tego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, do którego to przepisu ustawodawca odesłał wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie mogła pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istniała potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to czytelność usług opiekuńczo- wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że uchwała ustalająca opłaty za świadczenia przedszkoli powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W § 1 i 2 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji. Nie wskazano ani rodzaju świadczeń, ani ich ilości i czasu trwania. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, a w szczególności wskazanych wyżej przepisów . Dodatkowo zauważyć należy, że uregulowania zawarte w § 1 i 2 uchwały pozostają w sprzeczności z jej uzasadnieniem, z którego wynika, że opłata dotyczy kosztów przygotowania obiadu dla dzieci , bez tzw. "wsadu do kotła", który w 100% pokrywać będą rodzice, a nie kosztów świadczeń przekraczających podstawę programową. Za uzasadniony należy uznać także zarzut , że § 3 uchwały narusza art. 14 ust. 5 oraz art. 67a ust. 3 ustawy. Przede wszystkim uregulowania zawarte w § 3 uchwały dotyczące wyżywienia dzieci ,tj określenie, że rodzice pokrywają 100% kosztu surowca ( ust. 1), a wysokość stawki dziennej wyżywienia ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z radą rodziców (ust. ) nie znajdują oparcia w delegacji udzielonej przez ustawodawcę w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Obejmuje ona bowiem wyłącznie upoważnienie do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych prowadzonych przez gminę, nie zaś delegację do regulowania w przedszkolu kwestii wyżywienia. Nie ulega wątpliwości, że uregulowanie zawarte w uchwale wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego, jako podjęte bez podstawy prawnej, należy uznać za istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tej regulacji. Ponadto art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenie o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole. Zatem zawarcie w zaskarżonej uchwały regulacji, zgodnie z którą wysokość stawki dziennej wyżywienia ustala, w porozumieniu z radą rodziców, dyrektor szkoły prowadzącej oddziały przedszkolne, pozostaje w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem ustawy. Rada rodziców nie jest bowiem organem prowadzącym szkołę. W myśl art. 3 pkt 5 ustawy pod pojęciem organ prowadzący szkołę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie nieważności § 3 ust.1 i 2 uchwały. Na koniec odnieść należy się także do regulacji zwartej w § 5 uchwały, zgodnie z którą uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2009 r. Takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała opublikowana została dopiero w Dzienniku Urzędowym z dnia 10 września 2010 r., oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Czy akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwala, wszedł w życie 10 dni przed jego ogłoszeniem tj. 1 września 2010 r , czy też w dniu 25 września 2010 r. W ocenie Sądu taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych ( tj. Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz.1172 ze zm.), akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie ulega wątpliwości, że § 5 uchwały zawierający uregulowanie, że opłaty ustalone przez Radę Gminy obowiązują od daty 1.09., gdy nie zostały jeszcze podane do wiadomości (opublikowane) także pozostawał w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa. Ponieważ zakres zakwestionowanych w uchwale uregulowań jest bardzo szeroki uzasadnione było stwierdzenie nieważności całej uchwały na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku .