III SA/Łd 168/15

Dnia 13 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 roku sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. F. kwotę 257,- (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. F. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] o skierowaniu ww. na badanie lekarskie przeprowadzone w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii B, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 2 stycznia 2014 r. do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej Ł-B o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania K. F. na badania lekarskie w związku z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do stanu zdrowia, które mogą wpłynąć na zdolność do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] Starosta Z. orzekł o skierowaniu K. F. na badanie lekarskie przeprowadzone w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii B. Po rozpatrzeniu odwołania K. F., decyzją z dnia 13 marca 2014 r. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 469/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 13 marca 2014 r. wskazując, że nie wiadomo jakie są zastrzeżenia co do zdrowia skarżącej, czy zastrzeżenia dotyczą uzależnienia od alkoholu, czy nawracających stanów depresyjnych, czy obu naraz. Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie uzyskały odpisu powoływanych we wniosku prokuratora opinii lekarzy psychiatrów, opierając się jedynie na wniosku prokuratora. Organy wydały decyzję w oparciu o opinie, którymi nie dysponowały. W ocenie sądu dopiero kompletne opinie mogą stanowić wiarygodną informację odnośnie zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącej. Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zwróciło się do Prokuratury Rejonowej Ł-B. o przesłanie uwierzytelnionej kserokopii opinii biegłych lekarzy psychiatrów dotyczącej K. F. wydanej w toku dochodzenia sygn. akt [...], na którą powołano się we wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej Ł.–B. z dnia 28 listopada 2013 r. W odpowiedzi na powyższe w dniu 12 listopada 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęła uwierzytelniona kserokopia opinii sądowo -psychiatrycznej z dnia 29 maja 2013 r. (2 Ds. 468/13), w której stwierdzono, że u K. F. występującą "zaburzenia depresyjne nawracające, obecnie epizod depresyjny łagodny". Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 12 listopada 2014 r. wezwało stronę do wypowiedzenia się, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na to pismo pełnomocnik strony wniósł o "udzielenie 7-dniowego terminu do złożenia dowodów z dokumentów dotyczących stanu zdrowia K. F.". W dniu 15 grudnia 2014 r. wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika strony z dnia 12 grudnia 2014 r., w którym wniósł o "udzielenie terminu do złożenia dowodów z dokumentów dotyczących stanu zdrowia K. F. do dnia 8 stycznia 2015r." Powyższe uzasadnił zaplanowaną na dzień [...] operacją strony oraz urlopem lekarza neurologa psychiatry, pod którego opieką pozostaje jego mocodawczyni. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji wskazał, że do skierowania kierowcy na badanie lekarskie, o jakich stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, wystarczy uprawdopodobnienie takich zastrzeżeń i wątpliwości co do stanu zdrowia. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdiagnozowanie choroby układu nerwowego niewątpliwie ma wpływ na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a w konsekwencji na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego opinia sądowo - psychiatryczna z dnia 29 maja 2013 r., co do wyrażonych zastrzeżeń w zakresie stanu zdrowia strony, jest informacją wiarygodną. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby uprawnienia te otrzymały osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także, aby organ ten kontrolował, czy osoby te nie utraciły tych warunków, co uzasadnia skierowanie strony na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. W niewątpliwym interesie społecznym jest, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik K. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu opinii sądowo – psychiatrycznej dotyczącej skarżącej oraz niedokonanie oceny, czy u skarżącej istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia w rozumieniu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami w świetle całości opinii, a nie tylko fragmentu jej wniosków, w sytuacji gdy postępowaniem administracyjnym w sprawie skierowania na badania lekarskie rządzą te same zasady, co każdym innym postępowaniem administracyjnym, w szczególności na organach administracyjnych ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; b) art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprzedłużenie terminu do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i złożenia dowodów z dokumentów, w sytuacji gdy postępowaniem administracyjnym w sprawie skierowania na badania lekarskie rządzą te same zasady, co każdym innym postępowaniem administracyjnym, w szczególności na organach administracyjnych ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś zasada szybkości postępowania nie ma prymatu nad zasadą prawdy obiektywnej, czy też czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym; 2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uchylenie się od wnikliwej oceny, czy stwierdzone u skarżącej lekkie zaburzenia depresyjne nawracające stanowią uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej mogące powodować samoistnie niezdolność do prowadzenia pojazdów oraz w konsekwencji uznanie, że spełnione zostały przesłanki z powołanego przepisu. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu - w postaci zaświadczenia lekarskiego z dnia 27 stycznia 2015 r. wystawionego przez lekarza specjalistę neurologa psychiatrę W. N., na okoliczność braku przeciwwskazań do prowadzenia przez skarżącą pojazdów mechanicznych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił, że działanie organu cechował "automatyzm". Organ zwrócił się wprawdzie o nadesłanie opinii biegłych psychiatrów, ale w zasadzie nie podjął się żadnej analizy podanych w niej okoliczności. Nie dokonał oceny wpływu łagodnych zaburzeń depresyjnych na kierowanie pojazdami. Trudno bowiem za takie rozważania uznać jednozdaniowe stwierdzenie, że "zaburzenia depresyjne mają wpływ na zdolność prowadzenia pojazdów". Organ nie uwzględnił, że z opinii wynika, iż skarżąca nie ujawnia objawów choroby psychicznej ani upośledzenia umysłowego. W zakresie zarzucanego jej w postępowaniu karnym czynu posiadała zdolność pokierowania swoim postępowaniem. Skarżąca zdolna jest do samodzielnej i rozsądnej obrony. Z opinii wynika, że stwierdzone zaburzenia depresyjne wynikają z sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej i mają one charakter łagodny (nie stwierdza się np. myśli samobójczych). Zdaniem pełnomocnika skarżącej z opisu stanu psychicznego zawartego w powyższej opinii nie wynika, by strona mogła stanowić zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe rozszerzające zarzuty zawarte w skardze. W ww. piśmie pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w składzie, w którym jeden z członków Kolegium winien ulec wyłączeniu od orzekania, gdyż brał on udział w wydaniu w tej sprawie wcześniejszej decyzji uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 469/14. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej powołał się m.in. na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2771/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] w przedmiocie skierowania K. F. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii B. Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Istota sporu sprowadza się do wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 K.p.a., a konkretnie wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zgodnie z którym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, który to przepis na podstawie art. 27 § 1 K.p.a ma zastosowanie do członków samorządowego kolegium odwoławczego. Dokonując wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w aktualnym brzmieniu tego przepisu, trzeba przypomnieć, że przed zmianą, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011r., przepis ten miał następującą treść "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w niższej instancji brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Na tle tego pierwotnego brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, jak również Trybunał Konstytucyjny. Powodem tego było poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, czy przepis ten ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w przypadku decyzji wydanej na podstawie art.127 § 3 K.p.a., czyli po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odczytując obecnie obowiązującą normę prawną zawartą w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. należy zwrócić uwagę, że wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie podlega nie każdy pracownik, który brał udział w danej sprawie, ale tylko ten pracownik który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednym słowem dla wyłączenia danego pracownika od udziału w sprawie decydujący jest fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc nie jakiejkolwiek decyzji, która w danej sprawie na przestrzeni czasu została wydana, ale zaskarżonej decyzji, czyli tej konkretnej decyzji od której ma być rozpatrzone odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za taką wykładnią przemawia samo brzmienie przepisu, który fakt wyłączenia pracownika od udziału w sprawie łączy w sposób wyraźny z wydaniem zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie wyłącza od orzekania w danej sprawie administracyjnej osoby, która w postępowaniu administracyjnym wszczętym w tej sprawie dokonywała jakichkolwiek czynności procesowych, wyłącza natomiast od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej (w trybie odwoławczym, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) osoby, która w przeszłości tę decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli wydała. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana - po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2014 r. uchylającym decyzję SKO w Ł. z dnia z dnia 13 marca 2014 r. - na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Z. z dnia [...] narusza przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a., albowiem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wydającego decyzję z dnia [...], znajdował się członek Kolegium J. J., który podlegał wyłączeniu od orzekania w tej sprawie – na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Osoba ta uczestniczyła bowiem również w wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia [...], a która to decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 469/14). W orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się, że uregulowane w art. 24 K.p.a. oraz art. 25 K.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Podkreśla się także, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a K.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy zaś sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona wyrokiem sądu i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez organ kolegialny. Wykładnia ta odnosi się więc do stanu faktycznego, który zaistniał w przedmiotowej sprawie, to jest w sytuacji, gdy organ odwoławczy w tej samej (pod względem merytorycznym) sprawie orzekał dwukrotnie, przy czym ten sam członek Kolegium brał udział w wydaniu decyzji podczas pierwszego orzekania przez Kolegium i w kolejności drugiego. Naruszenie zatem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ww. norm, stanowiących podstawę do wznowienia tego postępowania, skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Użyte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje bowiem swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 493/13) stwierdził, że (...) ze względu na różne przesłanki warunkujące wyłączenie pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (...) nie można zwrotu "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" tłumaczyć jako "wprowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu decyzji". W rezultacie zatem uprawnione jest stanowisku, że skoro członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., J. J. uczestniczył przy wydaniu zaskarżonej, a wcześniej uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji z dnia 3 marca 2014 r., nie powinien był orzekać ponownie w tej samej pod względem merytorycznym sprawie. Uczestnictwo zaś wyżej wymienionego członka Kolegium przy wydaniu kontrolowanej przez sąd decyzji skutkowało naruszeniem przez organ art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a., co też prawidłowo podniósł pełnomocnik skarżącej powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2771/12. Należy więc uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka, która umożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz 205 § 2 p.p.s.a. r.t.