III SA/Łd 182/10

Dnia 11 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu pisma według właściwości oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta R.z dnia [...]. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] w sprawie przekazania Straży Miejskiej w R. pisma W. G. dotyczącego naruszenia jego własności przez sąsiada H. K. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność postanowienia z dnia [...] r. W dniu [...] r. W. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że w tej samej sprawie wydano dwa "sprzeczne ze sobą" postanowienia. W postanowieniu z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Komendanta Straży Miejskiej w R. na ww. postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Ponadto podniósł, że o pomoc zwracał się już we wrześniu 2009 roku do dzielnicowego KPP w R., a następnie do Prezydenta Miasta R. Zdaniem W. G. sugestia skierowania tak oczywistej sprawy do sądu cywilnego jest kpiną z obowiązującego prawa. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż żądanie W. G. zawarte w piśmie z dnia [...] r. dotyczy samowolnego naruszenia jego własności przez sąsiada H. .K. Sprawy te nie należą do spraw obejmujących kompetencje Straży Miejskiej. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, straż gminna jest powołana do ochrony porządku publicznego na terenie gminy. Sprawy dotyczące naruszenia własności czy też konfliktów sąsiedzkich mają charakter cywilnoprawny, a to oznacza, że są rozstrzygane przez sądy powszechne. Kolegium wyjaśniło, że wskazane przez stronę w piśmie z dnia [...] r. postanowienia Kolegium Odwoławczego rozstrzygają inne kwestie. Postanowieniem znak: [...] r. Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Komendanta Straży Miejskiej w R. na postanowienie Prezydenta Miasta R. przekazujące Straży według właściwości żądanie W. G., z uwagi na brak legitymacji procesowej. Zażalenie na postanowienie, na mocy art. 141 § 1 k.p.a., służy jedynie stronom postępowania, a nie organowi, któremu przekazano sprawę. Straż w tej sprawie nie jest stroną postępowania, a zatem nie służyło jej zażalenie. Postanowienie to jest ostateczne i w żaden sposób nie ma wpływu na postanowienie Kolegium wydane w dniu [...]r. Z kolei zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium stwierdzono z urzędu nieważność postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia 29 października 2009 r. ze względu na to, iż wydano je z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wskazało, że przepis art. 65 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do przekazywania podań tylko w granicach postępowania administracyjnego. Stanowi on wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości indywidualnych spraw załatwianych przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Żądanie W. G. do takich spraw nie należy. Żaden przepis prawa nie uprawnia organów administracji publicznej do rozstrzygania sporów cywilnych dotyczących naruszania własności. Takiego uprawnienia nie posiada także straż miejska. Niemożność wszczęcia postępowania w przedmiocie żądania W. G. określonego w podaniu z dnia [...] r. "w związku z samowolnym naruszeniem własności majątkowej" nie zależy od dobrej, czy złej woli organu administracji. Organy mogą działać wyłącznie w zakresie swojej właściwości. Naruszenie tej właściwości powoduje taki skutek, że decyzja wydana w sprawie przez organ niewłaściwy jest obarczona wadą nieważności. Zasadne zatem jest stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2010 r., uzupełnionej pismem procesowym z dnia 20 kwietnia 2010 r. oraz 9 czerwca 2010 r. W. G. podniósł, że sąsiad samowolnie niszczy jego własność celem własnej wygody i korzyści majątkowej, czyny te są bezprawne i są wykroczeniami. Zdaniem skarżącego nie zachodzi konieczność zwrócenia się do sądu cywilnego w tej sprawie. Wniósł o wydanie decyzji "kto powinien wyegzekwować przywrócenie poszanowania jego własności majątkowej "Policja, czy Straż Miejska". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) -zwanej dalej p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego uzasadniającego jego uchylenie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. W myśl powołanej normy prawnej organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 3 k.p.a). Powyżej powołany przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1032/06, LEX nr 368207). Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 16 lipca 2003 r. w sprawie IV SA 4263/01, opublikowana w Orzecznictwie Sądów Polskich 2004/9/113). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...]o przekazaniu według właściwości na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pisma W.G. dotyczącego naruszania własności przez sąsiada wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie narusza prawa. Do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej należy ustalanie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08, LEX nr 505822). Kompetencję ogólną organów administracji publicznej ustanawiają przepisy art. 1 k.p.a., zgodnie z którymi Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Kompetencję szczególną wyznaczają natomiast dwie instytucje: właściwość rozumiana jako zdolność prawna organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym oraz wyłączenie ze sprawy (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004 r., s. 123). Stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Pojęcie właściwości organu administracyjnego nie budzi zasadniczych rozbieżności poglądów zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym. Przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć zdolność prawną organu do rozpoznania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Inaczej mówiąc organ administracji publicznej pozostaje właściwy w sprawie, gdy jego działanie jest oparte na normie prawnej dającej mu uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, w trybie określonym w k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, wyd. II, Lex 2007). Zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie zaś do treści art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. A zatem, uznając się za niewłaściwy organ przekazuje wniosek w drodze postanowienia organowi właściwemu, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a w sytuacji gdy właściwym do rozpoznania wniosku jest sąd powszechny, zwraca wniosek stronie z odpowiednim pouczeniem, w trybie art. 66 § 3 k.p.a. Przekazanie podania według właściwości służy doprowadzeniu do załatwienia konkretnej sprawy przez odpowiedni organ. Aby można uznać, że w danej sprawie należy zastosować tryb określony w art. 65 § 1 k.p.a. koniecznym jest uprzednie ustalenie, że organ do którego przekazano podanie jest właściwy do jego rozpatrzenia. Przyjąć zatem należy, że forma postanowienia dla czynności przekazania znajduje zastosowanie nie dla każdego podania, lecz jedynie podań inicjujących postępowanie w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Przepis ten zakreśla granice podmiotowe i przedmiotowe, w jakich może zostać ona wykorzystana. Forma postanowienia nie może być stosowana w sprawach innych niż kończące się decyzją administracyjną. Nie mogą jej także stosować inne podmioty niż wymienione w art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Przy czym przekazanie sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. ...). Przekazanie podania (sprawy) do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08, LEX nr 505822). Zdaniem Sądu, wobec powyższego należało uznać za prawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., iż postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. dotyczące przekazania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pisma skarżącego wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przekazanie pisma skarżącego nastąpiło bowiem z rażącym naruszeniem przepisów art. 19 oraz art. 65 § 1 k.p.a., a zatem prawidłowe było stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Ponadto Straż Miejska w R., której Prezydent Miasta R. przekazał pismo skarżącego w sprawie naruszenia własności przez sąsiada, nie jest organem administracji publicznej. Status straży miejskiej został określony w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. Nr 123, poz. 779 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 tej ustawy straż miejska jest jednostką organizacyjną miasta - tworzoną przez radę miasta. Strażą miejską kieruje komendant zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez prezydenta miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. W przypadku nieotrzymania opinii prezydent miasta może zatrudnić komendanta po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Przełożonym Komendanta jest prezydent miasta (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy). Straż wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego poprzez swoich pracowników - strażników (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy). Prezydent sprawuje nadzór nad działalnością straży - art. 9 ust. 1 ustawy). Rada miasta może postanowić o umiejscowieniu straży w strukturze urzędu miasta. W takim przypadku szczegółową strukturę organizacyjną straży określa regulamin straży nadawany przez prezydenta miasta (art. 6 ust. 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/07 LEX nr 466164, stwierdził, że analiza przytoczonych regulacji wskazuje, że straż miejska to jednostka organizacyjna miasta o szczególnym charakterze, jej działalność jest bezpośrednio związana z kompetencjami prezydenta (w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli), o czym świadczą w szczególności: służbowa podległość komendanta straży prezydentowi, nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu miasta - aparatu pomocniczego prezydenta. Straż miejska nie jest więc organem w rozumieniu prawa administracyjnego. Konsekwencją zaś uznania, że straż miejska nie jest organem administracji jest to, iż nie jest ona organem, o którym mowa w art. 65 § 1 k.p.a., a więc nie jest organem, któremu organ niewłaściwy może przekazać sprawę. Podkreślić należy, wbrew stanowisku skargi, że żądanie W. G. zawarte w piśmie z dnia [...] r. dotyczący sprawy naruszenia prawa majątkowego, a zatem jest sprawą cywilną, która regulowana jest przepisami prawa cywilnego i podlega, stosownie do treści art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.), rozpoznaniu przez sąd cywilny. Wobec powyższego, organ administracji publicznej prawidłowo uznał za rażące naruszenie prawa przekazanie, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., straży miejskiej, która nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, pisma skarżącego dotyczącego sprawy nie podlegającej rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Skoro właściwym do rozpoznania wniosku jest sąd powszechny, Prezydent Miasta R.winien, w trybie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócić wniosek stronie z odpowiednim pouczeniem. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.