III SA/Łd 201/20

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do ewidencji egzaminatorów w zakresie kategorii A i B prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz W.Z., kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] o odmowie wpisania W. Z. do ewidencji egzaminatorów, prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] nr [...] Marszałek Województwa [...] orzekł o odmowie wpisania W. Z. do ewidencji egzaminatorów, prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] w zakresie kategorii A i B prawa jazdy. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów określonych art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), tj. nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora, bowiem wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, popełniając wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji. W. Z. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał na treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 58 ust.1 pkt 8 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Podkreślił, że w sprawie, bezsporne jest że W. Z. dopuścił się dwukrotnego wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji polegających na tym, że 22 marca 2018 r. - w Ł. na ul. A- naruszył obowiązek używania pasów bezpieczeństwa przez kierującego pojazdem i nie zastosował się podczas jazdy do obowiązku używania wymaganych przepisami świateł w okresie od świtu do zmierzchu, za co został ukarany mandatem karnym w łącznej wysokości 200 zł i przypisaniem 2 punktów karnych. Okoliczność tę zaświadcza pismo policji z 4 grudnia 2019 roku o wpisach w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, że status egzaminatorów upoważnionych do przeprowadzania egzaminów państwowych sprawdzających kwalifikacje osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, zasady szkolenia tychże osób oraz przeprowadzania egzaminów państwowych określają przepisy ustawy o kierujących pojazdami oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Przepisy ustawy ustanawiają szczególne warunki i wymogi wykonywania obowiązków egzaminatora. Kolegium zaakcentowało, że egzaminator jest osobą zaufania publicznego, a jego obowiązki mają charakter szczególny, co oznacza, że z racji pełnionych zadań należałoby oczekiwać od niego przestrzegania i poszanowania prawa. Stosownie do art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy o kierujących pojazdami, egzaminatorem może być osoba, która oprócz innych, enumeratywnie wymienionych warunków, daje także rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków. W ocenie Kolegium postawa W. Z. jako ubiegającego się o wpis do ewidencji egzaminatorów budzi uzasadnione zastrzeżenia. Nie daje bowiem rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora, polegających m.in. na ocenie prawidłowości zachowań kandydatów na kierowców w ruchu drogowym osoba, która sama nie przestrzega jego zasad. Podkreślił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż jak ocenia to strona, dopuściła się ona jedynie jednorazowego (a nie jak przyjął organ wielokrotnego) wykroczenia w ruchu drogowym, polegającego na tym, że w tym samym momencie wyjeżdżając z bramy nie miała jeszcze zapiętych pasów bezpieczeństwa oraz nie włączyła świateł. W tym zakresie powołał się na wyrok NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 361/15 , w którym wskazano, że do uznania że dana osoba nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora wystarczy jednokrotny, negatywny, przejaw jej zachowania. Ze skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wystąpił W.Z. zarzucając jej naruszenie: I) przepisów postępowania, tj.: 1) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a poprzez brak ustalenia zgodnie z zasadą oficjalności z urzędu przez organ dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, II) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące decyzją utrzymującą w mocy decyzję o odmowie wpisu do ewidencji egzaminatorów; - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji na niekonstytucyjnym przepisie wyrażonym w art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy o kierujących pojazdami; - art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] oraz o zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi W. Z. podkreślił, że organ I i II instancji błędnie oceniły intencję władzy ustawodawczej oraz nie uwzględniły wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2008 r., sygn. akt K 30/07 w tożsamym zakresie. W ocenie skarżącego podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest niekonstytucyjna z uwagi na fakt, że pozwala na uznaniowość urzędnika oraz odmienne traktowanie poszczególnych obywateli, a także ogranicza wolność w wyborze i wykonywaniu zawodu. Przedmiotowa sprawa, w ocenie skarżącego, stanowi natomiast "zwykłą represję stosowaną w majestacie rzekomego prawa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. decyzje administracyjne (pkt 1). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). Przedmiotem oceny sądu w tym postepowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] w sprawie odmowy wpisania skarżącego do ewidencji egzaminatorów. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przez organ przepisy, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawę wydania tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy, który statuuje określone wymagania i kwalifikacje egzaminatorów na prawo jazdy, funkcję tę może pełnić osoba, która daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków. Przepisy ustawy nie konstruują prawnej definicji pojęcia "rękojmia należytego wykonywania obowiązków", jego znaczenie i zakres zostało jednak utrwalone – na co słusznie powołują się organy - w dorobku sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów, odnoszącym się do obowiązujących na gruncie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) analogicznych regulacji prawnych dotyczących wymagań, co do posiadanych przez egzaminatorów kwalifikacji, podnosi się, że zakresu znaczeniowego zwrotu: "daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków", jak też samego pojęcia "rękojmia", należy poszukiwać na gruncie definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN, według którego "rękojmia" to "poręczenie, zagwarantowanie czegoś, gwarancja, zabezpieczenie, pewność, zapewnienie o czymś, przyrzeczenie czegoś". Na "rękojmię należytego wykonywania obowiązków egzaminatora" składa się zatem całokształt jego cech charakteru i właściwości osobistych egzaminatora, których suma daje gwarancję, że będzie on wykonywał swoje obowiązki rzetelnie i bezstronnie. Rękojmię, o której mowa w art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy, może zatem zapewniać jedynie osoba bez istotnych wad, która gwarantuje należyte wykonywanie swoich obowiązków, poprzez gwarancję posiadania zarówno odpowiednich kwalifikacji zawodowych, jak też odpowiednich predyspozycji etyczno-moralnych. Obowiązki egzaminatora mają bowiem szczególny charakter, wiążą się z wymogiem pryncypialnej postawy, której cechą jest m.in. bezwzględne poszanowanie prawa. Uzasadnione jest z tego powodu stosowanie surowych kryteriów oceny osób, które ubiegają się o wpis do ewidencji egzaminatorów. Przy ocenie zatem "rękojmi należytego wykonywania obowiązków przez egzaminatora" liczy się dotychczasowa postawa kandydata na egzaminatora, która wespół z osiągniętymi kwalifikacjami zawodowymi winna dawać przekonanie o należytym wykonywaniu przezeń swoich obowiązków. W szczególności cechy osobiste kandydata, potwierdzone jego dotychczasowym postępowaniem, winny wykluczać obawy o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 395/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 625/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 627/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej CBOSA). W rozstrzyganej sprawie organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołuje się na wielokrotne naruszania przez skarżącego przepisów ruchu drogowego polegające na popełnieniu wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji, które w jego ocenie świadczą iż nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną był fakt ukarania skarżącego 2 mandatami karnymi za wykroczenia drogowe popełnione 22 marca 2018 roku, kiedy to podczas wyjazdu z bramy posesji położonej w Ł. przy ul. A nie miał jeszcze zapiętych pasów bezpieczeństwa oraz włączonych obowiązkowych świateł w okresie od świtu do zmierzchu. W ocenie sądu organy w sposób nieprawidłowy uznały, że sytuacja ukarania skarżącego za popełnione wykroczenie polegające na niezapięciu pasów i niewłączeniu świateł podczas wyjazdu z posesji i włączaniu się do ruchu drogowego stanowi sama w sobie okoliczność uzasadniającą twierdzenie o braku dawania przez stronę rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora, a więc rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków związanych ze sprawowaną funkcją. Dokonując jej organ nie uwzględnił znajdujących się w aktach sprawy przedstawionych przez skarżącego dowodów wskazujących na dotychczasowa nienaganną postawę skarżącego jako kierowcy zawodowo trudniącego się przewozem osób. Fakt jednokrotnego popełnienia dwóch drobnych wykroczeń w ruchu drogowym niezagrażających w sposób istotny bezpieczeństwu na drodze nie może być uznany za równoznaczny z wykazaniem obawy o nierzetelność wykonywania obowiązków egzaminatora. W ocenie sądu nie jest uprawione stawianie przez ograny znaku równości pomiędzy byciem karanym za drobne wykroczenie w ruchu drogowym, niestanowiące istotnego zagrożenia dla innych użytkowników drogi, a nie dawaniem rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora. Kryterium "rękojmi należytego wykonywania obowiązków" ma służyć zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu zawodowego i moralnego egzaminatora, którego nie można jednak utożsamiać z brakiem możliwości popełnienia najdrobniejszego nawet przewinienia. W ocenie sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia przede wszystkim stanu sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Istotą postępowania administracyjnego jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem obowiązujących przepisów materialno-prawnych. W toku tego postepowania na organach ciąży obowiązek wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a) a także jego oceny zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyło w ocenie sądu art. 107 § 3 k.p.a. w kontrolowanej decyzji organ w ogóle nie ocenił i nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącego dowodów na poparcie tezy, że od wielu lat jako kierowca taksówki jeździ w sposób bezpieczny, nie uczestniczył w żadnym wypadku ani kolizji drogowej. W ocenie sądu sformułowanie "daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków" jest nieostre, niejednoznaczne, a tym samym umożliwia nadużycie prawa, z którym w rozstrzyganej sprawie mieliśmy do czynienia. Tym samym działania organów administracji naruszały także art. 6 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zbierze, a następnie rozpatrzy całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, i w tak ustalonym stanie faktycznym rozważy czy cechy osobiste kandydata, potwierdzone jego dotychczasowym postępowaniem, uzasadniają bądź wykluczają obawy o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm jako przyszłego egzaminatora. Mając powyższe na względzie sąd uznał że w rozstrzyganej sprawie doszło do doszło do wadliwej interpretacji art. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy oraz naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 107 § 3 k.p.a i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. a.l.