III SA/Łd 223/05

Dnia 5 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Asesor Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 roku na rozprawie przy udziale sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w części nakazującej E. Z. zwrot kwoty 200,46 /dwieście złotych 46/100/ złotych, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja w części nakazującej zwrot kwoty 200,46 złotych nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art.7, 2, 3, 6, 17 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U z 2001 r., Nr 71, poz.734/, art.104 kpa oraz art.39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U z 1996 r. Nr 13, poz.74 z późn. zm./ po ponownym rozpatrzeniu wniosku przyznał Pani E. Z. dodatek mieszkaniowy za okres od 2 stycznia 2001 r. do 30 czerwca 2001 r. w skorygowanej wysokości 191,91 zł miesięcznie i nakazał zwrot kwoty 200,46 zł, która zostanie potrącona w ustawowym terminie z bieżących wypłat dodatku mieszkaniowego. Pani E. Z. odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., podnosząc iż decyzja jest dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, art.2, 3,7 ust.1 i 5 w zw. z art.6 ust.1, 5 ust.1 i ust.4, art.17 i 19 ustawy o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U z 2001 r. Nr 71, poz.734/, § 2 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U Nr 156, poz.1817/, art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /tekst jedn. Dz.U z 2001 r., Nr 79, poz.856 z późn. zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swą decyzję wyjaśniło, iż Pani E. Z. otrzymała dodatek mieszkaniowy w kwocie 225,32 zł za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2001 r. decyzją z dnia [...] Nr [...]. W dniu 2 lutego 2001 r. odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając zaniżenie przyznanego dodatku mieszkaniowego na kwotę 72 zł. Organ I instancji, zdaniem skarżącej, nie powinien uwzględnić w dochodzie pomocy uzyskanej od rodziny. SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Pani Z. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 932/01 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] z powodu zaniechania przez organ odwoławczy rozważenia wszystkich zarzutów odwołania. W szczególności zaś niewyjaśnienie kwestii doliczenia do dochodu rodziny strony, od którego zależy ustalenie wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, pomocy finansowej od rodziny. SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyliczył dodatek mieszkaniowy za okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2001 r. w wysokości 191,91 zł. Nadpłacona kwota dodatku w wysokości 200,46 zł podlega zwrotowi i zostanie potrącona w ustawowym terminie z bieżących wypłat dodatku mieszkaniowego. SKO wyjaśniło, iż z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U Nr 71, poz.734/ oraz przepisy wykonawcze, wydane na jej podstawie - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U Nr 156, poz.1817/. Art.19 w/w ustawy stanowi, iż "sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów". Zgodnie z art.3 ust.3 powołanej ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Dochód Pani Z. w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego składał się z alimentów syna strony, zasiłku rodzinnego i pomocy finansowej ze strony rodziny. Łączny dochód brutto w w/w okresie wyniósł 1.220,70 zł. Organ I instancji w ocenie SKO prawidłowo przyjął kwotę dochodu i w sposób prawidłowy wyliczył kwotę dodatku mieszkaniowego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisami wykonawczymi do ustawy. Przepis art.17 ust.1 powołanej ustawy stanowi, iż w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 160 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 110 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art.6 ust.8. Przepis art.6 ust.1 powołanej ustawy stanowi, iż wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12 % dochodów gospodarstwa w gospodarstwie dwuosobowym, a takim jest gospodarstwo skarżącej. Zgodnie z art.6 ust.10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust.7, nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Skarżąca wraz z synem mieszka w lokalu o powierzchni 37,70 m2 . Powierzchnia tego lokalu jest mniejsza od powierzchni normatywnej, która dla dwóch osób wynosi 40 m2 . Podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych stanowią następujące rodzaje wydatków - opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji w prawidłowy sposób wyliczył wysokość dodatku mieszkaniowego w kwocie 191,91 zł. Różnica w wysokości wyliczonego dodatku mieszkaniowego za okres 6 miesięcy 2001 roku wynosi 200,46 zł i podlega zwrotowi. Pomoc otrzymywana przez stronę od rodziny, w oparciu o dyspozycję zawartą w art.3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stanowi jej dochód. Dyspozycja zawarta w w/w artykule stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Pani E. Z. w dniu 3 grudnia 2003 r. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał wysokość jej łącznego dochodu na kwotę 1.220,70 zł za okres od października do grudnia 2000 r. Jest to kwota zawyżona o 300 zł. Decyzja SKO pozbawiła skarżącą należnego dodatku mieszkaniowego za pierwsze półrocze 2001 r. w kwocie 72 zł, żądając w zamian zwrotu rzekomo nadpłaconego dodatku za w/w okres w kwocie 200,46 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r. wyjaśniło, że w jego ocenie wskazanie przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] na art.7 ust.9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, było niewłaściwe, zważywszy, że w tym samym zdaniu wymieniono również okoliczność, że wydanie decyzji następuje w wyniku powtórnego rozpatrzenia wniosku i nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi przed dniem 1 stycznia 2004 r. Na wstępie wyjaśnić należy, iż na mocy art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz.1271 ze zm./, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270/. W myśl art.13 § 1 i 2 u.p.s.a. właściwym sądem do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art.3 § 1 u.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art.145 § 1 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części,jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, nie może jedynie /poza wypadkiem wady powodującej konieczność stwierdzenia nieważności decyzji/ orzekać na niekorzyść strony /art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Art.21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U Nr 71, poz.734/ określa jako datę wejścia w życie tego aktu prawnego dzień 1 stycznia 2002 r. Jednak w myśl art.19 ustawy o dodatkach mieszkaniowych sprawy wszczęte przed dniem wejścia ustawy w życie prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dlatego też sprawa wszczęta dnia 15 stycznia 2001 r. wnioskiem Pani E. Z. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, rozpoznana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku. Decyzje organów obu instancji w części nakazującej E. Z. zwrot kwoty 200,46 zł wydane zostały bez podstawy prawnej. Co prawda błędnie powołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji art.7 ust.9 w/w ustawy przewiduje, cyt. "Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, o których mowa w ust.1, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności". Jednakże w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny nie wznawiał postępowania. Ponadto Pani E. Z. nie można zarzucić podanie niezgodnych z prawdą danych, na podstawie których obliczono wysokość dodatku. Przede wszystkim zaś przewidziany w art.7 ust.9 powołanej ustawy obowiązek zwrotu ewentualnie pobranych dodatków powstaje bezpośrednio z przepisu prawa i podlega egzekucji administracyjnej w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Regulacja ta wskazuje jednoznacznie, że zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości powstaje z mocy prawa, gdyż wnioskodawca nie przewidział orzekania w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracyjne rozstrzygają indywidualne sprawy dotyczące między innymi zwrotu nienależnie pobranych kwot tylko wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa przewidującego rozstrzygnięcie danej kwestii w trybie decyzji administracyjnej. Brak takiej normy w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych daje podstawę do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w części nakazującej zwrot kwoty 200,46 zł wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. Stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrażone zostało w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1083/00 (publ.OSP 2003/6/72) i z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1373/00 (publ.LEX nr 76111). Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 2 w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr I [...] w części nakazującej E. Z. zwrot kwoty 200,46 zł. Sąd orzekł na podstawie art.152 tej ustawy, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja w części nakazującej zwrot kwoty 200, 46 zł nie podlega wykonaniu. W pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.6 ust.10 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość przyznanego dodatku nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Organ przyjął jako podstawę obliczeń deklarowaną przez skarżącą kwotę wydatków 274,15 zł i przyznał dodatek w wysokości 70 % tej kwoty. Przyznano zatem dodatek w maksymalnej wysokości. Tym samym nietrafny jest zarzut skargi, dotyczący pozbawienia E. Z. należnego wyrównania za I półrocze 2001 roku w kwocie 72 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 października 2004 roku zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności § 2 ust.1 pkt 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U nr 156, poz.1817/, w zakresie w jakim wyłącza on z podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego, spośród opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, opłaty za energię elektryczną i gaz z art.6 ust.4 pkt 2 i art.9 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U nr 71, poz.734 z późn. zm./ oraz art.92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt V 14/02). W sytuacji, gdyby Trybunał orzekł niezgodność z ustawą i Konstytucją zaskarżonego § 2 ust.1 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. w zakresie wyłączającym z podstawy obliczenia dodatku za gaz i energię elektryczną oznaczałoby to, że powyższe opłaty winny być uwzględnione przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego. Organy administracyjne ustalając wysokość dodatku przyjęły kwotę wydatków deklarowaną przez skarżącą - 274,15 zł. Kwota ta nie uwzględniała opłat za energię elektryczną i gaz. Gdyby opłaty te uwzględnić, to przyznany skarżącej dodatek mieszkaniowy odpowiadałby kwocie wyższej niż określona w decyzji. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2005 r. orzekł, że § 2 ust.1 pkt 1-5 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r., w jakim wyłącza z podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego, spośród opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, opłaty za energię elektryczną i gaz nie jest zgodny z art.6 ust.4 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i jest zgodny z art.9 ust.1 pkt 1 tej ustawy oraz art.92 ust.1 zd.1 Konstytucji. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przyjąć należy, iż podstawa wyliczenia dodatku mieszkaniowego należnego skarżącej, przyjęta przez organ w kwocie 274,15 zł była prawidłowa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, po podjęciu zawieszonego postępowania, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę w pozostałym zakresie.