III SA/Łd 23/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant: Apl. rad. Joanna Bujacz, po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] roku Nr [...] (znak: [...]) 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 23/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., działając m. in. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] o odmowie stwierdzenia u M. B. choroby zawodowej narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15 wykazu chorób zawodowych). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, iż organ odwoławczy po analizie dokumentacji sprawy, w tym wieloletniej pracy M. B. jako nauczyciela akademickiego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji kierował się drugą przesłanką jaka obowiązuje przy rozpatrywaniu chorób zawodowych (pierwsza przesłanka została potwierdzona – jest nią ponad 30 letni stały i długotrwały wzmożony wysiłek głosowy), a mianowicie tą, że właściwa placówka orzecznicza nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiada się w danej sprawie negatywnie - co miało miejsce pięciokrotnie. Inspektor Sanitarny powołał się na orzeczenie lekarskie WOMP w Ł. nr [...] z dnia [...], orzeczenie IMP w Ł. nr [...] z dnia [...], jak również uprzednie badania w ramach konsultacji w IMP i Zdr. Środ. W S. – orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] i IMP w Ł. – konsultacja lekarska nr [...] z dnia [...]. Podniesiono, iż zdaniem wszystkich jednostek lekarskich orzekających w niniejszej sprawie, powstałe u skarżącej zmiany chorobowe są następstwem przebytych i nawracających stanów zapalnych górnych dróg oddechowych, zatok przynosowych, palenia tytoniu i możliwości działania czynników alergizujących czy drażniących. Organ wskazał, iż powyższe stanowisko zostało podtrzymane jeszcze dwukrotnie: przez IMP w Ł. w odpowiedzi z dnia [...] znak: [...] oraz przez WOMP w Ł. w piśmie z dnia [...] znak: [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uznał zatem, iż nie zostały spełnione wymogi zawarte w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r., a decyzja organu I instancji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej zgodna jest z § 8 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. W obszernej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. B. wniosła o uchylenie w całości decyzji Nr [...] z dnia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż organ wydając decyzję oparł się na orzeczeniach lekarskich, które pomijają dostarczoną przez nią dokumentację medyczną i wyniki badań diagnostycznych oraz powołujących nieprawdziwe informacje. Wskazała, iż jej kłopoty głosowe pojawiły się dopiero po ponad dwudziestu latach pracy w zawodzie nauczyciela, przy ciągłym i bardzo znacznym przekraczaniu obowiązującego pensum dydaktycznego, forsownym sposobie przeprowadzania zajęć ze studentami oraz dodatkowych konsultacji ze studentami, wymagających również wysiłku głosowego, a nieobjętych grafikiem zajęć. Podniosła także, iż narażenie krtani na wysiłek głosowy współistniało z narażeniem na chemiczne czynniki drażniące, występujące w miejscu pracy. Skarżąca zarzuciła, iż decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. podjęta została bez najmniejszej próby wyjaśnienia oczywistych uchybień występujących w orzeczeniach lekarskich i bez dopilnowania, by istniejące wątpliwości zostały wyjaśnione w sposób przekonywujący i niebudzący zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej, w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2007r. poparł skargę wniesioną przez M. B. i podtrzymał argumenty zawarte w tej skardze. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na toczące się przez Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygnaturze akt P 23/07. W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2009 r. M. B., w uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w skardze, podniosła, iż Sąd nie ma obowiązku stosowania przepisów rangi podustawowej, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga M. B. jest uzasadniona. W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154 poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r. w sprawie P 23/07 (Dz. U. nr 116 poz. 740). W wyroku tym Trybunał orzekł, iż zarówno art. 237 § 1 pkt. 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132 poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 237 § 1 pkt.2 i 3 Kodeksu pracy ani jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów, art. 7 ustawy z 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. nr 30 z 1983r. poz.144 ze zm.) stanowiącego, że "za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt. 2 Kodeksu pracy" (obecnie art. 237 § 1 pkt. 2 K.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt. 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. Wyrok Trybunału w sprawie P 23/07 został ogłoszony w dniu 2 lipca 2008r. i z tym dniem wszedł on w życie. Od dnia 2 lipca 2008r. rozpoczął zatem bieg dwunastomiesięczny termin po upływie którego tracą moc art. 237 § 1 pkt. 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. Utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpi więc najpóźniej 3 lipca 2009r. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów wskazał, iż "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r., które wyrokiem Trybunału zostało uznane za niekonstytucyjne. Należy zaznaczyć, iż w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 kpa). Termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania wynosi 1 miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału (art. 145a § 2 kpa). W sytuacji kiedy Trybunał orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia, datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 kpa, biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu. W przypadku orzeczenia Trybunału z 19 czerwca 2008r. oznacza to, iż termin miesięczny do złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego rozpocząłby bieg 3 lipca 2009r. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia, odraczając jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej aktu, to sądy mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnego aktu czy też winny go dalej stosować. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, iż w razie stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją sąd może odmówić zastosowania tego przepisu również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Sądy mogą wówczas same zadecydować jakie przepisy należy zastosować kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. W takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2006r. w spr. II OSK 1403/05 (Wokanda nr 5 z 2006r. poz.35) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 7 grudnia 2007r. w spr. III CZP 125/07 (Lex nr 322105). Również w piśmiennictwie przyjmuje się pogląd, iż w przypadku określenia przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu uraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu sądy mają możliwość, w okresie "odroczenia", odmowy stosowania przepisu niekonstytucyjnego. Pogląd taki wyraził Janusz Trzciński w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007r. w sprawie P 10/07 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 z 2008r.) oraz Janusz Trzciński i Roman Hauser w "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" (Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2008r. str. 70 i 85). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w powołanych orzeczeniach oraz wymienionych publikacjach. Zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W myśl zaś art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z wymienionych przepisów wynika, iż w konkretnej sprawie sąd nie jest związany aktem wykonawczym. W każdej sprawie sąd bada czy akt wykonawczy jest zgodny z Konstytucją i ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności takiego aktu z Konstytucją lub ustawą sąd może odmówić jego zastosowania mimo jego obowiązywania. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 23/07. Skoro kwestia niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia została już przesądzona orzeczeniem Trybunału to sąd nie musi uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności tego aktu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Sąd wziął przy tym pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002r. mimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. W sytuacji bowiem gdy skarżąca cierpi na schorzenie, które nie zostało uznane za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania tych przepisów zaś sprawa dotycząca stwierdzenia czy skarżąca cierpi bądź nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Rozpoznanie niniejszej sprawy na podstawie niekonstytucyjnych przepisów i odsyłanie na drogę ewentualnego wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Pogląd, iż sprawy dotyczące stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z 30 lipca 2002r., mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2008r. w spr. II OSK 1435/08 (niepublikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym wyroku. Reasumując, Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W związku z powyższym nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy. Organy administracji prowadząc ponownie postępowanie administracyjne powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. A. B.