III SA/Łd 263/24

Dnia 25 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Paweł Dańczak, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 roku sprawy ze skargi C. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2024 r. nr 346/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. 12 lutego 2013 r. zmarł I. K., który prowadził działalność gospodarczą i posiadał zaległości z tytułu składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Pabianicach I Wydziału Cywilnego z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt [...] (prawomocnym od 14 stycznia 2018 r.) spadek po I. K. na podstawie ustawy nabyli: żona C. K. oraz dzieci: M. A. i J. K. - po ⅓ części. Decyzją z 5 sierpnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniósł odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek zmarłego I. K. solidarnie na C. K., M. A. oraz J. K.. Wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r. Sąd Okręgowy w Łodzi VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie M. A. i J. K. od decyzji z 5 sierpnia 2019 r. Wyrokiem z 20 maja 2022 r. Sąd Apelacyjny w Łodzi III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił apelacje spadkobierców od powyższego wyroku. Wyrok jest prawomocny. 23 listopada 2023 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek, C. K. o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. Uzasadniając przedłożony wniosek strona wskazała, że była żoną zmarłego I. K., który zmarł nagle w wyniku zatrzymania pracy serca. Strona podniosła, że kwestie związane z finansami zakładu pracy nie były tematem rozmów między nią i zmarłym mężem i w związku z tym nie miała wiedzy o skali zadłużenia w ZUS. Wskazała, że spłata należności przekracza jej aktualne możliwości finansowe. Wnioskodawczyni dodała, że nie posiada oszczędności, ani przedmiotów przejawiających znaczną wartość majątkową. Wraz z M. K., J. K. i M. A jest współwłaścicielką zadłużonej nieruchomości spadkowej o nr KW [...], położonej w P. przy ul. [...]. Ponieważ strona mieszka w tej nieruchomości, jej spieniężenie jest niemożliwe. Z racji wieku i stanu zdrowia nie jest w stanie podjąć się zatrudnienia, ani pracy dorywczej. Strona wskazała, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 2 027 zł netto miesięcznie, która wystarcza wyłącznie na zaspokojenie podstawowych i koniecznych potrzeb egzystencjalnych. Miesięczne wydatki strony na leczenie wynoszą 350 zł, wydatki związane z mieszkaniem to 1 300 zł. Pozostała kwota, tj. 377 zł przeznaczona jest na zakup żywności i pozostałe wydatki. Strona wskazała, że ma 78 lat. Choruje kardiologicznie, zmaga się z chorobą tarczycy. Stwierdzono u niej kardiomiopatię rozstrzewniową, niedomykalność zastawek, migotanie i trzepotanie przedsionków, frakcję wyrzutową na poziomie 15%, co stanowi o stanie zagrożenia życia. Wymaga stałej opieki. Decyzją z 15 lutego 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił C. K. umorzenia należności: 1. z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 274 781,54 zł, wynikających z decyzji z 5 sierpnia 2019 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek po zmarłym I.K.; 2. z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 140 661,24 zł, wynikających z decyzji z 5 sierpnia 2019 r. o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek po zmarłym I. K.. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że strona pobiera rentę rodzinną w kwocie 2 227,51 zł brutto, 2 321,42 zł netto, dodatek pielęgnacyjny w wysokości 294,39 zł. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz ZUS II Oddział w Łodzi w wysokości 556,87 zł miesięcznie. Do wypłaty pozostaje 1 764,55 zł. Dalej organ podniósł, że strona określiła stałe wydatki związane z utrzymaniem na łączną kwotę 1 650 zł, w tym: - z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, bez opłat eksploatacyjnych) - 0,00 zł - opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel, itp.) - 1 300 zł, - koszty związane z leczeniem (np. wykup leków, badania, wizyty lekarskie) - 350 zł - inne (np. wynajem mieszkania, czesne za szkołę lub przedszkole, alimenty) - 0,00 zł. Strona poinformowała, że nie ma zobowiązań pieniężnych na rzecz innych wierzycieli. Posiada dom o powierzchni 296 m², który znajduje się w P. przy ul. [...] - współwłasność w ⅓ części. Posiada także środki pieniężne na rachunku bankowym w kwocie 250 zł. Strona nie wymieniła żadnych maszyn, urządzeń, środków transportu i innych składników mienia ruchomego. Nie ma wierzytelności. Organ ustalił, że w Centralnej Ewidencji Pojazdów, na nazwisko strony, nie są zarejestrowane środki transportu. Strona figuruje w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych jako współwłaścicielka nieruchomości, dla której jest prowadzona księga wieczysta o nr KW: - [...] - działki gruntu nr 229/1, 230/1, 228/7 o powierzchni 0,0892 ha, położone w P. (ul. [...]) - własność co do 1/6 i 102/1800 udziału. Na nieruchomości zostały zabezpieczone należności z tytułu składek zmarłego I. K. - hipoteka przymusowa zwykła na kwotę 41770,04 zł (FUS 08.1995-09.1997) na podstawie tytułu wykonawczego 11/97 z 19 listopada 1997 r. - wpis 12 grudnia 1997 r., hipoteka przymusowa zwykła na kwotę 79860,67 zł (FUS 11.1992-07.1995) na podstawie tytułu wykonawczego 1/98 z 6 lutego 1998 r. - wpis 12 lutego 1998 r., hipoteka przymusowa zwykła na kwotę 10522,45 zł (FUS, FUZ, FP i FGŚP za okres lipiec 2000 - czerwiec 2001) na podstawie tytułów wykonawczych: H28/2004 z 30 lipca 2004 r. - wpis 5 października 2004 r. Na nieruchomości widnieje także hipoteka przymusowa zwykła na kwotę 4738,72 zł (FUS, FUZ, FP i FGŚP), ustanowiona na podstawie z 22 sierpnia 2005 r. - wpis 4 listopada 2004 r., która obciąża udział ⅓ należący do J. K.. 12 stycznia 2023 r. zostało skierowane wezwanie do spadkobierców: C. K., J. K. (udział 1/3 i 99/1800) i M. A. (udział 1/3 i 99/1800) do uregulowania należności zabezpieczonych na nieruchomości o nr KW [...]. Organ podniósł nadto, że wobec strony jest prowadzone przymusowe dochodzenie należności wynikających z decyzji z 5 sierpnia 2019 r. 13 października 2023 r. wystawiono upomnienia. Strona odebrała upomnienie 19 października 2023 r. 22 listopada 2023 r. zostały wystawione tytuły wykonawcze. 1 grudnia 2023 r. Dyrektor II Oddziału ZUS w Łodzi w ramach swoich uprawnień zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia pobieranego przez stronę świadczenia emerytalno-rentowego. Dalej Zakład wskazał, że strona powołała się na swój stan zdrowia i załączyła do akt dokumentację medyczną opisującą jej sytuację zdrowotną, z której wynika, że rozpoznano u strony m.in: niewydolność serca, wstrząs kardiogenny, wole guzkowe nadczynne, kardiomiopatię rozstrzeniową, migotanie przedsionków, ostrą niewydolność nerek w wywiadzie, nadciśnienie tętnicze. Przechodząc do oceny możliwości zastosowania wnioskowanej przez stronę ulgi organ wskazał, że decyzją z 5 sierpnia 2019 r. ZUS przeniósł na stronę odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek zmarłego I. K., zatem przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, pkt 4,pkt 4b i pkt 4c ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1230) – dalej: "u.s.u.s:", nie mają w tej sprawie zastosowania. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w sytuacji strony nie ma zastosowania. W celu wyegzekwowania należności wynikających z decyzji o odpowiedzialności w stosunku do strony zostało wszczęte przymusowe dochodzenie należności, które jest skuteczne. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak także podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z tych powodów nie zachodzą wobec strony przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3. u.s.u.s. Dalej organ, rozważając możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365) – dalej "rozporządzenie" podniósł, że przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do strony zastosowania, gdyż postępowaniem objęte są należności wynikające z decyzji orzekającej o odpowiedzialności spadkobiercy. Organ stwierdził następnie, że w przypadku strony przesłanka zdrowotna (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) nie została spełniona. Pomimo problemów zdrowotnych strona osiąga dochód z tytułu pobieranego świadczenia rentowego, które umożliwia stopniową spłatę zadłużenia (ze świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz ZUS). Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozważył również możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiałaby stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Organ wyjaśnił, że podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny sytuacji materialnej osoby zobowiązanej jest kwota określająca minimum socjalne. Dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego minimum socjalne wynosi 1 695,66 zł (obliczenia IPiSS na podstawie danych GUS za III kwartał 2023 r.), zatem dochód gospodarstwa domowego strony w kwocie 1 764,55 zł netto (z uwzględnieniem potrąceń egzekucyjnych) jest wyższy od wskazanej kwoty minimum socjalnego, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie występuje stan ubóstwa. W powyższym zestawieniu uwzględniono kwotę świadczenia rentowego już po potrąceniach egzekucyjnych. W przypadku ich nieuwzględnienia - co jest zgodne z sądową praktyką orzeczniczą - kwota dochodu strony jest wyższa. Organ podkreślił nadto, że na sytuację materialno-bytową strony mają wpływ nie tylko osiągane dochody, ale również składniki majątkowe - wraz z dziećmi nabyła ona spadek po zmarłym mężu I. K.. Pomimo powoływania trudnej sytuacji finansowej strona nie wykazała korzystania ze środków pomocy społecznej w postaci zasiłków stałych, okresowych czy celowych dedykowanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej. W stosunku do strony jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne z pobieranego świadczenia rentowego. Organ stanął na stanowisku, że strona nie udowodniła, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić powstałego zobowiązania, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych. W ocenie ZUS sytuacja materialna strony umożliwia stopniową spłatę zadłużenia z tytułu składek w dłuższym okresie bez uszczerbku dla bieżącego utrzymania. Na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do sądu administracyjnego złożyła C. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dowolne rozstrzygnięcie z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, albowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzasadnił w sposób należyty dlaczego sytuacja zobowiązanej nie stanowi przypadku uzasadniającego umorzenie należności z tytułu składek, podczas gdy jest ona osobą poważnie i przewlekle chorą, w podeszłym wieku (skończone 78 lat), nie posiada majątku, który mogłaby spieniężyć, żyje na granicy ubóstwa, samotnie gospodaruje, wymaga stałej opieki, a o zadłużeniu spadkodawcy - małżonka powzięła wiedzę dopiero po jego śmierci, sytuacja związana z zadłużeniem wywiera niekorzystny wpływ na jej sytuację zdrowotną, pogłębiając problemy kardiologiczne, czego konsekwencję stanowiło błędnie rozstrzygnięcie sprawy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przepis § 3 rozporządzenia, które nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnienia nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu, posługując się ogólnym i nieprecyzyjnym sformułowaniem wskazującym, że wydając rozporządzenie minister powinien uwzględnić przesłanki uzasadniające umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych; b. art. 28 ust. 3a i 3b w zw. z art. 32 u.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji, gdy pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zachodzi uzasadniony przypadek przemawiający za ich umorzeniem w postaci poważnej, przewlekłej choroby zobowiązanej, ubóstwa zobowiązanej, a także faktu powzięcia wiedzy o zadłużeniu zmarłego męża zobowiązanej względem ZUS dopiero po jego śmierci, zaś sam jeno fakt uzyskiwania przez skarżącą świadczenia rentowego, które podlega egzekucji nie może stanowić wystarczającej podstawy uznania, że nie zachodzi brak zaspokojenia potrzeb życiowych skarżącej; c. § 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia należności z tytułu składek, polegającą na uznaniu, że zobowiązana C. K. jest osobą w podeszłym wieku, przewlekle chorą, jednakże pomimo problemów zdrowotnych osiąga ona dochód z tytułu pobieranego świadczenia rentowego, które umożliwia stopniową spłatę zadłużenia, co nie stanowi o zupełnym i definitywnym pobawieniu zobowiązanej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, co przemawia za odmową umorzenia należności, w miejsce prawidłowego uznania, że okoliczność otrzymywania przez zobowiązaną niewielkich wpływów z tytułu świadczenia rentowego, nie stanowi kryterium przesądzającego o odmowie umorzenia należności, albowiem przepis § 3 tegoż rozporządzenia zawiera otwarty, nie enumeratywny katalog podstaw umorzenia należności z tytułu składek, zatem wyliczenie podstaw z § 3 jest tylko przykładowe, a sytuacja C. K. stanowi o potrzebie umorzenia należności z tytułu składek, zaś fakt uzyskiwania przez skarżącą świadczenia rentowego, które podlega egzekucji nie może stanowić podstawy uznania, że nie zachodzi brak zaspokojenia potrzeb życiowych skarżącej; d. § 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia należności z tytułu składek, polegającą na oparciu odmowy umorzenia należności z tytułu składek na wnioskowaniu opierającym się na hipotezach, w oderwaniu od okoliczności sprawy, podczas gdy zobowiązana jest osobą obiektywnie ubogą, przewlekle chorą i w podeszłym wieku (78 lat), pozyskiwany przez nią dochód nieznacznie przekracza minimum socjalne, wobec tego organ nie powinien apriorycznie w oderwaniu od okoliczności sprawy przyjmować, że zobowiązana kiedyś, potencjalnie pozyska majątek pozwalający jej na spłatę całego zadłużenia albowiem wobec takiej wykładni przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia przepis ten nigdy nie mógłby zostać zastosowany, bowiem czysto hipotetycznie - zawsze, w odniesieniu do każdego zobowiązanego istnieje prawdopodobieństwo poprawy sytuacji finansowej. co prowadziłoby do derogacji normy poprzez jej niestosowanie. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; - na zasadzie art. 188 pkt 1 w zw. z art. 8 ust, 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2024 r. sygn. II USK 81/23 dokonanie przez sąd oceny konstytucyjności przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2023 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek; - na zasadzie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oparcie przez sąd rozstrzygnięcia z wyłączeniem przepisów ww. rozporządzenia; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W punkcie wyjścia podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 3009 r., sygn. akt I OSK 418/08 (LEX nr 518241) stwierdził, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania konstytucyjności podustawowych aktów normatywnych, nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W niniejszej sprawie, w swojej skardze, skarżąca wnioskowała o odstąpienie przez sąd od stosowania § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne statuującego otwarty katalog przesłanek wskazujących na istnienie uzasadnionego przypadku pozwalającego organowi na umorzenie zaległości składkowych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, z uwagi na jego niekonstytucyjność wynikającą z wadliwej konstrukcji upoważnienia do wydania przedmiotowego rozporządzenia zawartej w ustawie. Z powyższego uzasadnienia wynika więc, że autor skargi w istocie wnosi o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisu art. 28 ust. 3b u.s.u.s. statuującego dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego upoważnienia do wydania aktu rangi podustawowej. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do oceny zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP. Takie uprawnienie przysługuje wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 Konstytucji RP. W tym miejscu jedynie tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowego znaczenia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Dalej wskazać należy, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W tym kontekście zaakcentować trzeba, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydane zostały w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., zgodnie z którym minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Realizując powyższe upoważnienie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. w tej sprawie sąd nie dopatrzył się przekroczenia delegacji ustawowej przy jego wydaniu i w efekcie nie odmówił zastosowania przepisów wzmiankowanego rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do kwestii samej zasadności odmowy umorzenia należności z tytułu składek wskazać należy, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w jej art. 28 ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r., poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego na wstępie rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wymieniony w cytowanym przepisie katalog przesłanek stanowi katalog otwarty, co oznacza możliwość umorzenia zaległości składkowych również w sytuacji, gdy nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w rozporządzeniu, ale istnieje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, który ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Podkreślenia jednak wymaga, że wykazanie istnienia przesłanek wnioskowanego umorzenia spoczywa na zobowiązanym, co oznacza, że w tym zakresie nie może on przerzucić ciężaru dowodu na organ. W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną czy zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe spostrzeżenie wiąże się w szczególności z tym, że to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/1, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzje wydawane przez Zakład na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, na co wskazuje użyte w nim sformułowanie "Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4". Powyższe oznacza, że jeżeli wystąpią wymienione w tym przepisie okoliczności organ uprawniony może, ale nie musi umorzyć należności. W razie nie spełnienia, w sytuacji wnioskującego podmiotu, przesłanek umożliwiających umorzenie należności decyzja organu ma charakter związany i musi być decyzją odmawiającą umorzenia należności. W sytuacji zaistnienia po stronie wnioskodawcy przesłanek do umorzenia zaległości składkowych, w świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru - prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, wypełniając normę z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ciąży na nim także obowiązek sporządzenia wnikliwego i logicznego, wyjaśniającego przesłanki którym się kierował, uzasadnienia decyzji, do czego obliguje go art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że w stosunku do strony nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, co skutkowało odmową umorzenia zaległości. W przedmiotowej sprawie organ wyczerpująco wykazał i wyjaśnił, że w odniesieniu do skarżącej nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co zresztą nie było przez nią kwestionowane i w ocenie sądu ustalenia organu były prawidłowe, tym samym nie wymagają ponownego przytaczania. Skoro właściwa jest ocena organu, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą wobec skarżącej przesłanki, pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, to konstatacja ta uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie, na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W kontrolowanym postępowaniu organ był także zobowiązany zbadać możliwość umorzenia należności w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, a więc ustalić, czy zachodzi któraś z wymienionych w § 3 rozporządzenia przesłanek, bądź inne wyjątkowe i uzasadnione okoliczności, a jeśli tak - rozważyć zasadność umorzenia należności, kierując się nie tylko stanem swoich finansów, ale także słusznym interesem strony. Organ poczynił te ustalenia i w ocenie sądu - dokonując na dzień wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia oceny sytuacji, w jakiej znajdowała się skarżąca - wykazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw § 3 rozporządzenia. W tym miejscu wskazać należy, że uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., których dotyczy rozporządzenie z 31 lipca 2003 r. to takie, które są wyjątkowe, szczególne, powstałe z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Umorzenie należności na powyższej podstawie prawnej ustawodawca dopuścił jedynie w sytuacjach szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie, jest niemożliwe wywiązywanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1705/12, LEX nr 1450664). W sprawie skarżąca jako uzasadnienie swojego żądania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek wskazywała na podeszły wiek, zbyt niskie dochody oraz zły stan zdrowia. Organ wziął pod uwagę podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności i zdaniem sądu, w prawidłowy sposób dokonał ich oceny, logicznie i przekonująco argumentując swoje stanowisko. W tym miejscu wskazać trzeba, że nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z § 3 pkt 2 rozporządzenia dotycząca poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia. W sprawie brak było także podstaw do przyjęcia wystąpienia przesłanki dotyczącej przewlekłej choroby zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Przedstawione przez organ okoliczności sprawy nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że sytuacja zdrowotna skarżącej, choć niewątpliwie trudna, nie pozbawia jej uzyskiwania dochodu umożliwiającego spłacenie należności. W przypadku skarżącej przesłanka ta nie zachodzi, gdyż strona nie jest już aktywna zawodowo z uwagi na swój wiek, lecz pobiera rentę rodzinną przyznaną na stałe, które podlega corocznej waloryzacji i jest wypłacana niezależnie od jej stanu zdrowia. Jak trafnie wskazał przy tym organ uzyskiwany w ten sposób dochód pozwala na zaspokojenie wydatków niezbędnego utrzymania strony i dokonywanie potrąceń na rzecz ZUS. Organ prawidłowo przeprowadził analizę sytuacji strony skarżącej pod kątem wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. oceny czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że w orzecznictwie na tle § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wskazuje się, że dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 1082/21, LEX nr 3339901). Zdaniem sądu organ dokonał prawidłowej analizy dochodów skarżącej, a następnie porównał je z przedstawionymi wydatkami jej gospodarstwa domowego i wykazał, że dochód strony, po potrąceniach egzekucyjnych, rzeczywiście kształtuje się na poziomie zbliżonym do minimum socjalnego, ale pozwala na zaspokojenie wydatków niezbędnego utrzymania się skarżącej. Sytuacja materialna gospodarstwa domowego strony jawi się jako trudna, ale stabilna, bowiem na bieżąco regulowane są zobowiązania związane z jego utrzymaniem, pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby strona posiadała zaległości w regulowaniu zobowiązań wobec dostawców prądu czy gazu itp. W rozpoznawanej sprawie Zakład dysponował określonym materiałem dowodowym zaoferowanym przez skarżącą, uzupełnionym również o informacje wynikające z ogólnodostępnych rejestrów centralnych i dane z systemu ZUS. W kontekście powyższego nie można zarzucić organowi, że ustalił stan faktyczny w sposób dowolny oraz w oparciu o okoliczności, które nie wynikały ze zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego uprawniała organ do wniosku, że sytuacja materialna strony nie pozwala na stwierdzenie, że konieczność zapłaty należności pozbawi ją możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych, bowiem dysponuje dochodem niemal nieprzekraczającym poziomu minimum socjalnego, skoro z dochodu tego strona pokrywa wszystkie swoje wydatki związane z utrzymaniem mimo trwającej egzekucji. Organ prawidłowo ustalił, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości na której zamieszkuje, nie wykazuje problemów z bieżącymi płatnościami, nie korzysta z pomocy opieki społecznej, w tej sytuacji zgodzić należy się, że zastosowanie instytucji umorzenia byłoby przedwczesne. Podeszły wiek skarżącej, jej stan zdrowia i wysokość zadłużenia w związku z ustaleniem, że jej sytuacja życiowa i majątkowa nie ma charakteru nadzwyczajnego, nie stanowi podstawy do umorzenia zaległości publicznoprawnych. Instytucja umorzenia składek zarezerwowana jest dla sytuacji wyjątkowo trudnych a nie takich, jakie typowo występują u ludzi starszych (por. także wyroki: WSA w Krakowie z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 197/23, LEX nr 3589041; WSA w Poznaniu z 9 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Po 49/23, LEX nr 3573116; wyrok WSA w Kielcach z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 408/22, LEX nr 3450196). Podkreślenia wymaga, że ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. W niniejszej sprawie wbrew zarzutom skarżącej organ uwzględnił podeszły wiek, sytuację ekonomiczną oraz zdrowotną strony wskazując, z jakich powodów wydał zaskarżoną decyzję odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez stronę w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. EC