III SA/Łd 269/25

Dnia 13 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 18 grudnia 2024 roku nr IX/77/2024 w sprawie odwołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów-Nasza Gmina" oddala skargę. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 18 grudnia 2024 r. Nr IX/77/2024 w sprawie odwołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina". Podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej u.s.g. oraz § 11 Statutu redakcji czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXIII/247/2017 Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 1 marca 2017 r. W § 1 uchwały odwołano A. G. z funkcji Redaktora Naczelnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" W § 2 uchwały odwołano Kolegium Redakcyjne czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" na kadencję w latach 2022-2026 w składzie: 1. A. G., 2. M. M2, 3. D.S., 4. M3 T. W § 3 uchwały ustalono, że traci moc uchwała Nr XLV/457/2022 Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 2 marca 2022 r. w sprawie powołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" oraz uchwała Nr LXIX/687/2023 Rady Miejskiej w Rzgowie z 28 grudnia 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLV/457/2022 z dnia 2 marca 2022 r. w sprawie powołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina". W § 4 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Rzgowa. W § 5 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że w związku z informacją przedstawioną przez Kierownika Referatu Rozwoju i Współpracy Społecznej Panią M. K. na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej o braku istnienia uchwały powołującej miesięcznik "Rzgów - Nasza Gmina", powstała uzasadniona wątpliwość co do legalności przeznaczenia środków publicznych na jej wydawanie. Co za tym idzie zasadne jest odwołanie Kolegium Redakcyjnego. Ponadto Rada wskazała, że pod koniec czerwca 2024 roku rząd ogłosił rozpoczęcie konsultacji założeń ustawy medialnej. Podkreśla się w nich przede wszystkim potrzebę regulacji funkcjonowania mediów publicznych i konieczność naprawy obecnego ich stanu w Polsce. Wśród założeń przedstawionych przez resort kultury znalazło się także ograniczenie prowadzenia działalności na rynku medialnym przez jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ media samorządowe są wykorzystywane jako narzędzie polityczne do budowania pozytywnego wizerunku obecnie rządzących, które te media wydają. Działanie Rady Miejskiej w Rzgowie wychodzi naprzeciw założeniom Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczącym uczciwej konkurencji na rynku mediów lokalnych. Organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze, wysyłając do Rady Miejskiej w Rzgowie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 31 grudnia 2024 r. oraz wskazując na wątpliwości co do zachowania przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały trybu odwołania uregulowanego w § 11 Statutu redakcji czasopisma "Rzgów-Nasza Gmina". W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej w Rzgowie w piśmie z 2 stycznia 2025 r. wyjaśnił, że 18 grudnia 2024 r. wpłynął wniosek grupy radnych Rady Miejskiej w Rzgowie (6 radnych) o odwołanie członków Kolegium Redakcyjnego "Rzgów - Nasza Gmina", co wypełnia dyspozycję zawartą w § 11 Statutu redakcji czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina". W oparciu o złożony wniosek został przygotowany stosowny projekt uchwały, który zgłoszono podczas IX sesji w dniu 18 grudnia 2024 r. Projekt uchwały został wprowadzony do porządku obrad bezwzględną większością głosów (tj. 9 radnych było "za"), a następnie przyjęty przez Radę Miejską w Rzgowie. W ocenie Rady Miejskiej tryb odwołania wskazany w Statucie redakcji czasopisma "Rzgów-Nasza Gmina" został zachowany. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 31 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914) poprzez przyjęcie przez Radę Miejską w Rzgowie, że to rada gminy ma kompetencje do odwołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" i podjęcia skarżonej uchwały; 2) art. 31 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie przez Radę Miejską w Rzgowie, że burmistrz nie jest umocowany do odwołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina", a przez to nieuwzględnienie kompetencji burmistrza do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowania jej na zewnątrz; 3) § 11 Statutu redakcji czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXIII/247/2017 Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 1 marca 2017 r., zmienionej uchwałą Nr XLIII/351/2017 Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 29 listopada 2017 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że to Rada Miejska w Rzgowie posiada kompetencje do odwołania członków Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego w trakcie kadencji; 4) § 26 Statutu redakcji czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" poprzez błędne przyjęcie, że uprawnienie wynikające z § 26 Statutu, obejmuje również prawo do odwołania członków Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że z zestawienia art. 25 ust. 5 i art. 8 ustawy Prawo prasowe oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w sprawie nie zachodzi wyłączenie uprawnień Burmistrza, stąd podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Rzgowie w istotny sposób narusza przepis art. 25 ust. 5 prawa prasowego oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym i oznacza przekroczenie przez Radę Miejską jej kompetencji. Wojewoda wskazał na naruszenie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że Burmistrz nie ma uprawnienia do odwołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina". Wojewoda podniósł, że z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wynika ogólna kompetencja organu zarządzającego (wójta) do reprezentacji gminy na zewnątrz, należy więc uznać, że tylko wójt jest upoważniony do wyrażania woli gminy jako osoby prawnej, a przy tym tylko w jego gestii leży przejawianie tej woli na zewnątrz Wójt reprezentuje gminę także w czynnościach cywilnoprawnych, np. składając oświadczenia woli w imieniu gminy. Nie jest więc uprawniony do reprezentowania gminy drugi jej organ - rada gminy. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje, aby gmina mogła być skutecznie reprezentowana przez jej organ stanowiący (radę gminy). Wręcz przeciwnie, art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wprost przekazuje uprawnienia do reprezentacji gminy jej organowi wykonawczemu. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bieżące sprawy gminy", jednak w oparciu o wykładnię gramatyczną i systemową należy uznać, że pojęcie to obejmuje sprawy codzienne, powtarzalne, aktualnie dotyczące gminy i wymagające szybkiego załatwienia z wyłączeniem tych, które są zastrzeżone do właściwości rady gminy lub obejmują uprawnienia o charakterze stanowiącym (nie mieszczą się w sferze wykonawczej). Kierowanie bieżącymi sprawami gminy stanowi ogólne domniemanie kompetencji wójta do prowadzenia tych spraw, których nie dałoby się wyprowadzić z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto Wojewoda wskazał na naruszenie § 11 Statutu redakcji czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że to Rada Miejska w Rzgowie posiada kompetencje do odwołania członków Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego w trakcie kadencji. Zdaniem skarżącego z brzmienia § 11 Statutu redakcji czasopisma wynika, że w trakcie kadencji członek Kolegium może być odwołany na wniosek Burmistrza, grupy co najmniej 5 radnych, mieszkańców lub organizacji, którzy zgłosili jego kandydaturę. Kolegium redakcyjne działa przy redakcji (bo § 7 Statutu tak przewiduje), a ich członków powołuje nie rada gminy, ale burmistrz. Z uwagi na to, że ustawodawca powierzył Burmistrzowi funkcję kierowania bieżącymi sprawami gminy, należy uznać, że pozostawił w jego gestii sferę decyzyjną, organizacyjną oraz wykonawczą dotyczącą aktualnych spraw gminy. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, Rada Miejska w Rzgowie podjęła przedmiotową uchwałę z przekroczeniem swoich uprawnień Jednocześnie Wojewoda wskazał na naruszenie § 26 Statutu redakcji czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" przez błędne przyjęcie, że uprawnienie wynikające z § 26 Statutu, obejmuje również prawo do odwołania członków Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego. Zgodnie z § 1 Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXIII/247/2017 Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 1 marca 2017 r., wydawcą czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" jest Gmina Rzgów. Pięcioosobowy skład Kolegium Redakcyjnego określa § 7 pkt 5 Statutu, do którego powołany jest jeden członek wskazany przez Burmistrza Rzgowa. Skarżący zauważył, że § 26 Statutu stanowi, że członków pierwszego Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego, po zmianie Statutu, wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 1 marca 2017 r., powołuje Rada Miejska w Rzgowie spośród osób wskazanych przez Burmistrza Rzgowa z zachowaniem reprezentacji wskazanej w § 7. Kadencja Kolegium Redakcyjnego powołanego na podstawie § 26 Statutu trwa 2 lata od dnia powołania Kolegium (§ 27), Brzmienie § 26 Statutu wprost więc wskazuje, że Rada Miejska w Rzgowie jest uprawniona do powołania tylko pierwszego składu Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego, natomiast powołanie kolejnych składów zarówno Kolegium jak i Redaktora Naczelnego leży w gestii innego organu - tj. Burmistrza Rzgowa. O ile w Statucie powyższa kwestia - powołania pierwszego składu Kolegium Redakcyjnego została uregulowana, to nie został wskazany organ uprawniony do powoływania i odwoływania członków (poza pierwszym składem Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego). A skoro w Statucie nie został wskazany właściwy organ do powoływania i odwoływania kolejnych członków Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego, to należało to uprawnienie wywieść z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz gminy jest jej organem, zatem podejmowane przez niego działania w ramach piastowanej funkcji przypisywane są gminie, a jako ustawowy przedstawiciel gminy na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym składa w jej imieniu oświadczenia woli. Ustawowe umocowanie wójta do reprezentacji gminy na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym) odnosi się w pierwszej kolejności do stosunków administracyjnoprawnych, a tylko w wyjątkowych przypadkach do stosunków cywilnoprawnych. Mający charakter wyjątku w uprawnieniach Burmistrza Rzgowa, § 26 Statutu ogranicza jego prawo w powołaniu tylko pierwszego składu Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego czasopisma. Zdaniem Wojewody w świetle ustawy prawo prasowe oraz ustawy o samorządzie gminnym można wywieść kompetencję dla burmistrza jako organu wykonawczego w gminie oraz kierującego bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentującego ją na zewnątrz, w zakresie powoływania i odwoływania członków Kolegium Redakcyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rzgowie wniosła o oddalenie skargi. Rada wyjaśniła, że podejmując zaskarżoną uchwałę odwołała się do ogólnej normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest natomiast w przepisach prawa normy rangi ustawowej, która wyposażałaby organ wykonawczy, jakim jest Burmistrz, w uprawnienie powoływania lub odwoływania redaktora naczelnego czasopisma powołanego uchwałą rady gminy. Normy takiej nie można znaleźć również w ustawie prawo prasowe. Wydaje się, że wyposażenie rady gminy w uprawnienie do powołania w formie uchwały czasopisma gminnego, jak też wyposażenie w regulacje określające ramy prawne funkcjonowania, w tym w zakresie powołania jego redaktora naczelnego, czy też gremium doradczego redaktora naczelnego w rozumieniu przepisów art. 25 ust. 5 i ust. 6 prawa prasowego jest przejawem ustawowych uprawnień w zakresie sprawowania funkcji rady gminy, jako organu stanowiącego i kontrolującego. Zdaniem Rady zarówno historycznie wcześniejsze, jaki i zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie odwołująca Redaktora Naczelnego oraz członków Kolegium Redakcyjnego czasopisma miały charakter aktów prawa wewnętrznego. Były więc bezpośrednim przejawem realizacji funkcji stanowiącej Rady Miejskiej. W przypadku zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej funkcja stanowiąca Rady zmaterializowana została w postaci uchwały odwołującej, zrealizowała się w wyniku uprzedniej, negatywnej oceny sposobu realizacji celów i zadań statutowych czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina", a więc uprzedniej realizacji przez Radę funkcji kontrolnej. Zdaniem Rady, nie można w związku z tym zgodzić się z przeciwną argumentacją uzasadnienia skargi Wojewody Łódzkiego, w którym, bez bliższego uzasadnienia prawnego, postawiono tezę o wyłącznej kompetencji Burmistrza Rzgowa w sprawie odwołania Redaktora Naczelnego i członków Kolegium czasopisma. Skarżący nie wskazuje na żaden przepis ustawy uzasadniający powyższą tezę. Przepisem takim nie jest w szczególności przepis § 11 Statutu czasopisma, wbrew temu co twierdzi się w uzasadnieniu skargi. Z lektury tego uregulowania wynika, że Burmistrz posiada jedynie uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie. Burmistrzowi nie przysługuje natomiast uprawnienie do odwołania. Przyjęcie domniemanej, wyłącznej legitymacji Burmistrza do odwołania członków Kolegium Redakcyjnego oraz Redaktora Naczelnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" byłoby nie tylko działaniem contra lege, bo sprzecznym z art. 30 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, ale stanowiłoby niedozwoloną próbę wykładni rozszerzającej, poprzez przyznanie organowi wykonawczemu gminy uprawnień przypisanych ustawowo organowi stanowiącemu. Ponadto Rada uznała, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., podjętej w składzie siedmiu sędziów w sprawie I OPS 3/12, że wobec konfliktu ocen prawnych formułowanych przez Burmistrza i Radę Miejską w Rzgowie, co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, to Rada Miejska w Rzgowie posiada legitymację procesową uprawniającą ją do przedstawienia swoich racji w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą Wojewody Łódzkiego. Zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 3/12 w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem są uchwały rady gminy, zdolność procesową ma burmistrz, chyba że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, których uwzględnienie "mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Rada wyjaśniła, że niniejsze postępowanie zainicjowane zostało z inicjatywy Burmistrza Rzgowa wnioskiem z dnia 24 grudnia 2024 r. do Wojewody Łódzkiego. Postępowanie w sprawie prowadzone było przez Wydział Prawny, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi pod numerem PNIK-I.4131.1031.2024. Pismem z dnia 23 stycznia 2025 r. Dyrektor Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi poinformował Burmistrza Rzgowa, że przeprowadzona przez Urząd kontrola nie doprowadziła do znalezienia podstaw prawnych uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr IX/77/2024 Rady Miejskiej w Rzgowie. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że tryb odwołania Redaktora Naczelnego i Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gazeta" był zgodny z Statutem czasopisma. Burmistrz kolejnym pismem z dnia 12 lutego 2025 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego wniósł o wystąpienie przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą o stwierdzenie nieważności przywołanej wyżej uchwały z uwagi na naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. W ocenie Burmistrza wyłączna kompetencja do odwołania Redaktora Naczelnego i Kolegium Redakcyjnego czasopisma przysługuje organowi wykonawczemu Gminy, czyli Burmistrzowi. W efekcie wystąpienia Burmistrza, Wojewoda Łódzki wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą, która jest przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie. Zaprezentowane powyżej stanowisko organu wykonawczego Gminy Rzgów pozostaje w kolizji ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Rzgowie, co jest efektem odmiennej oceny podstaw prawnych zaskarżonej uchwały i w tym zakresie, w ocenie Rady Miejskiej w Rzgowie, istnieją podstawy do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności szczególne w rozumieniu przywołanej wyżej uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., które uzasadniają potrzebę zajęcia stanowiska w sprawie sądowoadministracyjnej bezpośrednio przez Radę Miejską. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W przypadku braku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, sąd na podstawie art. 151 skargę oddala. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać należy, że powyżej powołany przepis koreluje z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g., przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia przez Wojewodę Łódzkiego jest uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie Nr IX/77/2024 z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie odwołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że Sąd podzielił pogląd Rady Miejskiej w Rzgowie co do możliwości reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Przewodniczącego Rady. W myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jedynym organem uprawnionym do reprezentacji gminy jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta). Orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny dopuszczają jednak, na zasadzie wyjątku sytuację, w której gmina, bądź też jej organ stanowiący reprezentowana jest przez przewodniczącego rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, wyrok NSA z 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Matan Andrzej. art. 98. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.). Wobec powyższego, skoro zdolność procesową może w określonych sytuacjach mieć rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego, uprawniony jest pogląd, że zdolność sądową ma w takim wypadku właśnie ten organ. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 p.p.s.a., w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie zakresu kompetencji organu stanowiącego gminy - Rady Miejskiej w Rzgowie oraz organu wykonawczego Burmistrza Rzgowa w zakresie powołania i odwołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina". W ocenie skarżącego właściwym organem do powoływania i odwoływania kolejnych członków Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego, jest Burmistrz, a uprawnienie to należało wywieść z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz gminy jest jej organem, zatem podejmowane przez niego działania w ramach piastowanej funkcji przypisywane są gminie, a jako ustawowy przedstawiciel gminy na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym składa w jej imieniu oświadczenia woli. Zdaniem Wojewody w świetle ustawy Prawo prasowe oraz ustawy o samorządzie gminnym można wywieść kompetencję dla burmistrza jako organu wykonawczego w gminie oraz kierującego bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentującego ją na zewnątrz, w zakresie powoływania i odwoływania członków Kolegium Redakcyjnego. Natomiast zdaniem Rady zarówno historycznie wcześniejsze, jaki i zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie odwołująca Redaktora Naczelnego oraz członków Kolegium Redakcyjnego czasopisma miały charakter aktów prawa wewnętrznego. Były więc bezpośrednim przejawem realizacji funkcji stanowiącej Rady Miejskiej. Przyjęcie domniemanej, wyłącznej legitymacji Burmistrza do odwołania członków Kolegium Redakcyjnego oraz Redaktora Naczelnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" byłoby nie tylko działaniem contra lege, bo sprzecznym art. 30 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, ale stanowiłoby niedozwoloną próbę wykładni rozszerzającej, poprzez przyznanie organowi wykonawczemu gminy uprawnień przypisanych ustawowo organowi stanowiącemu. Zdaniem Sądu, niewątpliwie jest, że wydawcą czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" jest Gmina Rzgów. Odnosząc się do zaś do istoty sporu w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W ocenie Sądu, istotne i konieczne znaczenie ma również odwołanie się do treści § 1, § 7 pkt § 11 oraz § 25 oraz § 26 Statutu Redakcji Czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" (stanowiącym załącznik do uchwały nr XXXIII/247/2017 Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia Statutu redakcji czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina"). Stosownie do § 1 Statutu Gmina Rzgów jest wydawcą czasopisma "Rzgów-Nasza Gmina". Zgodnie z § 7 Statutu w skład Kolegium Redakcyjnego, wchodzi 5 członków, w tym: 1) Redaktor Naczelny; 2) jeden radny Rady Miejskiej w Rzgowie; 3) jeden członek powołanych spośród mieszkańców Gminy Rzgów zgłoszonych pisemnie przez jednostki pomocnicze Gminy Rzgów, lub przez grupę co najmniej 50 mieszkańców Gminy Rzgów, przy czym zgłoszenie kandydata przez uprawnioną jednostkę pomocniczą następuje zgodnie z zasadami reprezentacji jednostki: 4) jeden członek powołany spośród kandydatów wskazanych przez posiadające siedzibę na obszarze Gminy Rzgów organizacje pozarządowe, o których mowa. w art. 3 ust. 2 oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817), przy czym zgłoszenie kandydata przez uprawnioną jednostkę następuje w formie pisemnej; zgodnie z zasadami reprezentacji jednostki; 5) jeden pracownik Urzędu Miejskiego wskazany przez Burmistrza Rzgowa. W myśl § 11 Statutu postanowiono, że w trakcie kadencji członek Kolegium może być odwołany na wniosek Burmistrza, grupy co najmniej 5 radnych, mieszkańców lub organizacji, którzy zgłosili jego kandydaturę. Zgodnie z § 25 Statutu do działalności związanej z wydawaniem czasopisma zastosowanie mają przepisy ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24, ze zm.). § 26 Statutu stanowi, że członków pierwszego Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego, po zmianie Statutu wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 1 marca 2017 r., powołuje Rada Miejska w Rzgowie spośród osób wskazanych przez Burmistrza Rzgowa, z zachowaniem reprezentacji wskazanej w § 7. Z kolei art. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1914 ze zm.) stanowi, że wydawcą może być osoba prawna, fizyczna lub inna jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej. W szczególności wydawcą może być organ państwowy, przedsiębiorstwo państwowe, organizacja polityczna, związek zawodowy, organizacja spółdzielcza, samorządowa i inna organizacja społeczna oraz kościół i inny związek wyznaniowy. Natomiast art. 25 ust. 5 ustawy Prawo prasowe stanowi, że redaktora naczelnego powołuje i odwołuje wydawca, organ założycielski wydawnictwa lub inny właściwy organ. Wobec powyższego stwierdzić należy, że żaden z przepisów powołanej ustawy Prawo prasowe, do której stosowania zobowiązuje § 25 Statutu Redakcji Czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" nie stanowi wprost, który z organów podmiotu tworzącego jest organem właściwym do powołania i odwołania Redaktora Naczelnego oraz Kolegium Redakcyjnego czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina". Kwestii powyższej nie rozstrzygają także wprost przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu, koniecznym dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu jest zatem odwołanie się do treści przepisów regulujących właściwość organów gminy, którymi - co wynika z treści art. 11a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.s.g. - są odpowiednio rada gminy (jako organ stanowiący) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) - jako organ wykonawczy. W art. 18 ust. 1 u.s.g. ustawodawca ustanowił domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Powyżej powołany przepis wskazuje na podstawowy charakter rady gminy w systemie organów gminy, która jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym jest uprawniona do podejmowania działań związanych ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP) - patrz: Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wydanie III, Opublikowano: WKP 2021, Lex komentarz do art. 18 ustawy). Natomiast zakres kompetencji organu wykonawczego gminy określa art. 30 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przy czym, wykonywanie przez wójta uchwał rady gminy to urzeczywistnianie woli organu stanowiącego wyrażanej w formie i w trybie przewidzianych przepisami prawa za pomocą dostępnych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Natomiast wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych (patrz: Dolnicki Bogdan (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wydanie III, Opublikowano: WKP 2021, Lex komentarz do art. 30 ustawy). W ocenie Sądu, w oparciu o powyższe, uprawnionym jest stwierdzenie, iż brak przepisu ustrojowego, z którego wynikałaby właściwość organu wykonawczego do podjęcia przypisanych mu z mocy prawa określonych zadań, oznacza, iż organem właściwym gminy jest rada gminy. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. II OSK 477/15 (publ. LEX nr 2199080), zgodnie z którym w przypadku, gdy wydawcą czasopisma jest gmina, to rada gminy - organ stanowiący gminy - jest właściwym organem do nadania mu statutu. Pomimo iż przepisy ustawy Prawo prasowe nie wskazują wprost podmiotu uprawnionego do przyjęcia statutu redakcji (czasopisma), podstawę upoważnienia do ustanowienia statutu czasopisma, którego wydawcą jest gmina, stanowi ogólna norma kompetencyjna, jaką jest art. 18 ust. 1 u.s.g., zaliczająca do właściwości rady gminy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 u.s.g. wynika, że wśród zadań własnych gminy wynikających z zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, zostały wymienione m.in. zadania obejmujące sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Wydawanie zatem gazety samorządowej pozostaje w zakresie realizacji wyżej wymienionych zadań gminy. Powyższe implikuje stwierdzenie, że skoro kolegium redakcyjne działa na podstawie statutu redakcji przyjętego przez radę gminy, to ten sam organ uprawniony jest do powołania kolegium redakcyjnego. Mając powyższe na uwadze, za uzasadnione Sąd uznał stanowisko Rady Miejskiej w Rzgowie, że jest ona organem właściwym do powołania i odwołania redaktora naczelnego oraz kolegium redakcyjnego czasopisma. Skoro na gruncie art. 8 ust. 1 ustawy Prawo prasowe wydawcą czasopisma jest gmina, to rada gminy - organ stanowiący gminy - jest właściwym organem do nadania mu statutu. Niewątpliwie podmiotem, który ustanowił statut Redakcji Czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" jest Rada Miejska w Rzgowie. Rada nadała statut czasopismu, a zatem wobec braku innych uregulowań w tej kwestii, jest ona jako wydawca uprawniona do określania jego ustroju, w tym także do powołania i odwołania przewidzianego na gruncie prawa prasowego kolegium redakcyjnego i redaktora naczelnego. Skoro ani prawo prasowe, ani też żadna inna ustawa nie określa wprost organu kompetentnego do powołania czy też odwołania organu, o którym mowa w art. 25 ust. 5 i ust. 6 tego aktu, to zastosowanie znajdzie ogólna norma kompetencyjna z art. 18 ust. 1 u.s.g. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z § 26 Statutu członków pierwszego Kolegium Redakcyjnego i Redaktora Naczelnego powołuje Rada Miejska w Rzgowie. Z powyższego paragrafu Statutu oraz § 27, zgodnie z którym kadencja Kolegium Redakcyjnego powołanego na podstawie § 26 Statutu trwa 2 lata licząc od dnia powołania Kolegium, wynika zdaniem Sądu kompetencja Rady Miejskiej w Rzgowie do powoływania nowego Kolegium Redakcyjnego oraz do jego odwołania, również w czasie kadencji, zgodnie z § 11 Statutu i powołania innego składu Kolegium Redakcyjnego. Sąd zauważa, że skoro § 26 Statutu czasopisma wprost wskazuje, że członków pierwszego Kolegium Redakcyjnego, w tym Redaktora Naczelnego, powołuje Rada Miejska w Rzgowie, to zasady dobrej legislacji wymagają, aby o ich odwołaniu i powołaniu kolejnych decydował ten sam organ. Nie następuje zmiana kompetencji w stosunku do odwołania, na którą wskazuje Wojewoda, bowiem zastosowanie znajduje wprost norma kompetencyjna wynikająca z art. 18 ust. 1 u.s.g. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia § 26 Statutu. Ponadto Sąd zauważa, że okoliczność ta nie była do tej pory kwestionowana przez Wojewodę Łódzkiego, bowiem Rada Miejska w Rzgowie wielokrotnie podejmowała uchwały w sprawie powołania i odwołania członków Kolegium Redakcyjnego i Redaktora Naczelnego (uchwała z 29 listopada 2017 r. nr XLIII/353/2017, z 31 stycznia 2018 r. nr XLVI/371/2018, uchwała z 2 marca 2022 r. nr XLV/456/2022, uchwała z 2 marca 2018 r. XLV/457/2022, uchwała z 28 grudnia 2023 r. nr LXIX/686/2023, uchwała z 28 grudnia 2023 r. nr LXIX/687/2023). Sąd nie podzielił zatem zarzutu naruszenia przez Radę Miejską w Rzgowie art. 31 u.s.g. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy (ust. 3). W myśl natomiast art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wojewoda stoi na stanowisku, że burmistrz jest umocowany do odwołania Redaktora Naczelnego i Kolegium Redakcyjnego, a źródłem umocowania jest kompetencja burmistrza do kierowania bieżącymi sprawami gminy i reprezentowania jej na zewnątrz. Sąd nie podzielił poglądu Wojewody Łódzkiego. Wójt posiada własne kompetencje, co czyni go "w istocie niekwestionowanym liderem egzekutywy gminnej". Do jego kompetencji należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Dotyczy to więc zadań, o których mowa w ustawie ustrojowej oraz w przepisach innych ustaw. W doktrynie wskazuje się, że na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. można wyróżnić dwie sfery działania wójta: wykonywanie uchwał rady i wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa. Przedmiotowy podział nie jest w pełni dychotomiczny. Do kompetencji wójta należy zaliczyć kierowanie bieżącymi sprawami gminy (pro foro interno) i reprezentowanie jej pro foro externo w sferze publiczno - i prywatnoprawnej. Sprawy bieżące gminy wymagają niezwłocznego działania organu wykonawczego, co oznacza, że nie mogą zostać zastrzeżone do spraw należących do wyłącznej kompetencji rady (por. M. Augustyniak, Samorząd terytorialny, [w.] M. Zdyb, J. Stelmasiak, M. Augustyniak (red.) Prawo administracyjne Część ogólna i ustrojowa Prawo administracyjne, Warszawa 2025, str. 356, 357). Natomiast, zdaniem Sądu, odwołanie członków Kolegium Redakcyjnego i Redaktora Naczelnego nie jest sprawą bieżącą wymagającą niezwłocznego działania burmistrza, dlatego też na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zastrzeżone jest do wyłącznej właściwości rady gminy (miejskiej). Kompetencji burmistrza do omawianej kwestii nie można również wywieść z treści art. 31 u.s.g. i reprezentacji gminy na zewnątrz, ponieważ nie mieści się w katalogu. Przy powoływaniu, czy też odwoływaniu Kolegium Redakcyjnego i Redaktora Naczelnego burmistrz nie działa jako reprezentant gminy na zewnątrz, choćby z tego względu, że wydawcą miesięcznika jest gmina. A stosowanie do treści art. 7 ust. 1 u.s.g. wydawanie miesięcznika stanowi zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 11 Statutu Redakcji Czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" Burmistrz Rzgowa posiada uprawnienie do wnioskowania o odwołanie członka Kolegium oraz w myśl § 7 pkt 5 uprawnienie do wskazania jednego pracownika Urzędu Miejskiego do składu Kolegium Redakcyjnego. W tym miejscu wskazać także należy, że zgodnie z § 11 Statutu Redakcji Czasopisma "Rzgów - Nasza Gmina" Burmistrz Rzgowa posiada uprawnienie do wnioskowania o odwołanie członka Kolegium oraz w myśl § 7 pkt 5 uprawnienie do wskazania jednego pracownika Urzędu Miejskiego do składu Kolegium Redakcyjnego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. eg