III SA/Łd 271/13

Dnia 6 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach na uchwałę Rady Gminy Godzianów z dnia 30 września 2010 roku nr XL/162/2010 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Godzianów postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Rada Gminy Godzianów podjęła 30 września 2010 r. uchwałę nr XL/162/2010 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Godzianów. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty(tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, ze zm.: dalej: u.s.o.). Zgodnie z § 1 uchwały Rada Gminy Godzianów postanowiła, że świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę Godzianów w wymiarze 5 godzin dziennie i w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół są realizowane bezpłatnie. W § 2 uchwały przyjęto, że świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Godzianów wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w § 1, są odpłatne. W ust. 2 wymieniono rodzaj świadczeń, które wykraczają poza podstawę programową i które realizowane są powyżej pięciu godzin dziennie. W § 3 Rada Gminy Godzianów ustaliła odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) z jedną godzinę świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego okresowego w § 2 ust. 2 w wysokości 0,10 % minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie i na zasadach określonych w fatwie z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1679 ze zm.). W § 8 uchwały Rada Gminy Godzianów uregulowała kwestie ulg w opłacie za świadczenia przedszkoli publicznych określonej w § 3. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Godzianów. Zgodnie z § 12 uchwałę skierowano do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, przy czym określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 listopada 2010 r. Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2010 r. Nr 318 poz. 2699 (data ogłoszenia: 30 września 2010 r.). Uchwała Rady Gminy Godzianów została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez Prokuratora Rejonowego w Skierniewicach, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 14 ust. 5 u.s.o. polegające na ustaleniu w § 4 stałej zryczałtowanej opłaty miesięcznej za korzystanie przez dziecko ze świadczeń przekraczających 5 godzin świadczeń przedszkolnych, o których mowa w § 2 uchwały. Zdaniem Prokuratora zgodnie z art. 14 ust. 2 u.s.o. przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. W świetle staniu prawnego obowiązującego od 1 września 2010 r., kiedy to znowelizowano art. 6 i art. 14 u.s.o., należy przyjąć, że organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu. Przedszkole ma nadal obowiązek realizować w czasie bezpłatnym 5 godzin dziennie podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację wyłącznie w czasie bezpłatnym. Na poparcie powyższego poglądu Prokurator powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Jednakże, zdaniem skarżącego, kwestionowana uchwała pozostaje wadliwa z uwagi na sposób ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Z treści art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Uchwała Rady Gminy Godzianów została podjęta z naruszeniem tego przepisu. Opłata, o której mowa powinna zostać ustalona w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne, konkretne świadczenia, za które jest ustalana, a także co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłaty są bowiem konkretne i rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś samą gotowość do ich spełnienia. Sposób ustalenia odpłatności powinien zatem być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W przeciwnym razie bowiem opłatę przewidzianą przedmiotową uchwałą należałoby traktować jako przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Niedopuszczalne było też ustalenie jednej opłaty zbiorczej, niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce. Ustawodawca nie upoważnił bowiem organu gminy do ustalenia opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Zaskarżona uchwała nie spełniała powyższego wymogu. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały nie zawierał jakiejkolwiek kalkulacji opłaty oraz wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 0,10 % minimalnego wynagrodzenia za godzinę świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w § 2 ust. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gmin Godzianów wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, zgodnie z którym opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna być oparta na kalkulacji ekonomicznej, odpowiadać poszczególnym rodzajom świadczeń udzielanych przez placówkę oraz posiadać charakter ekwiwalentny w stosunku do spełnianych w zamian świadczeń, jednak ta linia orzecznicza została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, w którym Sąd przyjął, że podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Istotny jest zatem czas, a nie rodzaj udzielanych świadczeń w wymiarze ponad 5-godzinną podstawę programową. W tym kontekście nie sposób było przyjąć, że Rada Gminy Godzianów naruszyła dyspozycję art. 14 ust. 5 u.s.o. Przepis ten jest na tyle ogólny, że nie można wyinterpretować z niego obowiązku gminy w postaci konieczności dokonywania kalkulacji opłat za dodatkowe konkretnie wskazane świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez gminę. Tym bardziej przepisy ustawy nie nakładają na organy prowadzące obowiązku załączania kalkulacji opłaty do uchwały w jakiejkolwiek formie czy to załącznika, czy to elementu uzasadnienia. Nawet gdyby przyjąć, że obowiązek wykonania takiej szczegółowej kalkulacji istnieje, to właściwym i wystarczającym sposobem zapoznania się przez rodziców z przeprowadzoną kalkulacją było wystąpienie do organu prowadzącego z wnioskiem o udostępnienie tego rodzaju informacji. Nie było zatem tak, jak twierdził skarżący, że rodzice nie mieli możliwości posiąść wiedzy na temat tego za co konkretnie i jaką kwotę mają zapłacić ponosząc koszty zajęć realizowanych w czasie wykraczającym poza pięciogodzinny czas realizacji podstawy programowej. W dalszej kolejności Rada wskazała, że ustalona odpłatność na poziomie 0,10% minimalnego wynagrodzenia za pracę nie naruszała żadnych zasad wynikających z art. 14 ust. 5 u.s.o., o ile tylko odpłatność ta stanowiła świadczenie ekwiwalentne w stosunku do udzielanych w zamian świadczeń. Ustalona uchwałą opłata za udzielane świadczenia ponadprogramowe przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę nie pozwalała na pokrycie kosztów udzielania tych świadczeń. Nieważne byłoby takie postanowienie, które powodowałoby przerzucenie na opiekunów prawnych dzieci kosztów funkcjonowania placówki, które obciążają gminę. Nie było takie postanowienie, które nakładało obowiązek poniesienia opłaty niższej niż potrzebna do pokrycia kosztów udzielania świadczeń wykraczających poza podstawę programową po upływie 5 godzin realizacji podstawy programowej. Rada Gminy Godzianów uznała za nieuzasadniony zarzut niedopuszczalności wprowadzenia postanowienia o zaokrąglaniu opłat w górę do dziesiątków groszy. Zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie do podjęcia uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, nie wskazuje żadnych zasad szczegółowych ich ustalania. W związku z tym nie można zasadnie twierdzić, że wprowadzenie do uchwały tego rodzaju postanowienia było niedopuszczalne, a tym bardziej, że stanowić może o rażącym naruszeniu prawa, które skutkować miałoby stwierdzeniem nieważności kwestionowanego zapisu. W toku postępowania sądowego, 6 listopada 2013 r. podczas rozprawy Prokurator Prokuratury Okręgowej w Łodzi cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270; dalej "p.p.s.a."), skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi jest wiążące dla sądu. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Czynności mające na celu obejście prawa zawierają pozór zgodności z prawem. Ich treść nie zawiera elementów wprost sprzecznych z ustawą, ale skutki, które wywołują i które objęte są zamiarem stron, naruszają zakazy lub nakazy ustawowe. Chodzi tu zatem o wywołanie skutku sprzecznego z prawem poprzez dokonanie samej czynności, a nie poprzez osiągnięcie celu leżącego poza treścią czynności (M. Safjan [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, K. Pietrzykowski (red.), Warszawa 1997, t. II, s. 153). Sąd uznaje wycofanie skargi na decyzję administracyjną za niedopuszczalne także wtedy, jeżeli w wyniku takiego wycofania i w konsekwencji umorzenia postępowania pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1987 r., sygn. akt IV SA 337/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 57). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że skarżący skutecznie cofnął skargę, Sąd nie stwierdził bowiem zaistnienia przesłanek, które dają podstawy do stwierdzenia, że cofnięcie skargi jest niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., umorzył postępowanie.