III SA/Łd 285/08

Dnia 11 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 285/08 UZASADNIENIE W dniu [...] Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm. ), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania kierownika urzędu stanu cywilnego. Zgodnie z § 1 uchwały na Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] powołano M. B. Pismem z dnia 13 marca 2008 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zwrócił się do Rady Gminy [...] o udzielenie informacji, czy powołanie przez Radę Gminy [...] (uchwała nr [...] z dnia [...]) M. B. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] nastąpiło z zachowaniem trybu określonego przepisami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodnicząca Rady Gminy [...] poinformowała, iż powołanie na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] nie nastąpiło z zachowaniem trybu określonego przepisami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem konkursu na to stanowisko. Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie powołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, polegające na powołaniu Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego bez zachowania określonego w tym przepisie trybu. Wojewoda [...] wniósł o : 1. stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie powołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego; 2. zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że uchwała Rady Gminy [...] narusza w sposób istotny prawo, gdyż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym, zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania. Podstawą nawiązania stosunku pracy z kierownikiem urzędu stanu cywilnego, powołanym na to stanowisko przez radę gminy na podstawie przepisów ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego (art. 6 ust. 3), może być umowa o pracę lub, gdy statut gminy tak stanowi, mianowanie. Niezależnie jednak od tego, jaka będzie podstawa nawiązania stosunku pracy, musi ona być poprzedzona konkursem, o którym mowa w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie bowiem do treści tego przepisu nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stanowiska kierownicze, jest otwarty i konkurencyjny. Ponieważ powołanie M. B. na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] odbyło się bez przeprowadzenia konkursu, a więc bez zachowania wymaganego przez prawo trybu, uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że obowiązek przeprowadzenia konkursu na wolne stanowisko urzędnicze nie ma zastosowania w przypadku przeniesienia na to stanowisko innego pracownika urzędu gminy w drodze awansu zawodowego. Określony w ustawie o pracownikach samorządowych obowiązek dokonania naboru na wolne stanowisko urzędnicze w drodze otwartego konkursu nie jest nakazem zupełnym. Inne przepisy prawa przewidują bowiem możliwość zatrudnienia pracowników na stanowiskach urzędniczych bez przeprowadzania takiego konkursu, np. art. 3f o pracownikach samorządowych przewidujący możliwość przeniesienia na stanowisko urzędnicze, w tym kierownicze członka korpusu służby cywilnej, przepis art. 7 ust. 2 pozwalający przenieść mianowanego pracownika na jego wniosek lub za jego zgodą do pracy u innego pracodawcy samorządowego, bądź art. 7a ust. 1 ustawy pozwalający przenieść pracownika samorządowego na jego wniosek lub za jego zgodą do innego pracodawcy samorządowego. Skoro przepisy prawa pozwalają zatrudnić powyższych pracowników bez przeprowadzenia otwartego konkursu, to również przeniesienie pracownika w ramach danego urzędu w drodze awansu zawodowego nie powinno podlegać obowiązkowi przeprowadzenia konkursu. Przeciwna teza powodowałaby nierówność pracowników wobec prawa. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych przewidują obowiązek dokonywania przez pracodawcę okresowej oceny pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych (art. 17 ustawy jak wyżej). Istotą tej oceny nie może być zatem jedynie pozbywanie się złych pracowników samorządowych, nieprzydatnych do pracy w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego, lecz również wyróżnienie pracowników wybitnych, rzetelnych, które oprócz gratyfikacji pieniężnych winno mieć także formę awansu zawodowego. Zdaniem Rady Gminy [...] wykładnia zupełna, systemowa i celowościowa przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz zasady zdrowej logiki przemawiają za przyjęciem tezy, że awans pracownika w ramach urzędu powinien odbywać się bez przeprowadzenia konkursu. Przyjęcie innego stanowiska zmuszałoby kierowników urzędów gmin – w celu zapewnienia pracownikom możliwości awansu zawodowego – do organizowania fikcyjnych konkursów, co byłoby zjawiskiem patologicznym i w ocenie Rady niezgodnym z intencją ustawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie powołania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...]. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm. ). Dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały Sąd stwierdził, że skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie. Sprawy związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób reguluje ustawa z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego. Stosownie do treści art. 4 tej ustawy akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych, ich zgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym. Zauważyć należy, że czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego mają niezwykle istotne znaczenie. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy). Zgodnie z ust. 2 art. 6 tej ustawy kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców) – art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Powołane przepisy określają zatem, kto wykonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, pozwalając jednocześnie na powierzenie czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innej osobie, wskazując organ, który jest właściwy do tego powołania, a właściwie powierzenia czynności, bowiem przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego, niż wójt nie kreuje możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania (w treści przepisu nie zawarto bowiem żadnych sformułowań, z których miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy). Kwestie natomiast związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie uregulowanym w ustawie – Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Szczegółowe zaś unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 – 7 ustawy, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych. Wydane natomiast na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych i jako jedno ze stanowisk kierowniczych wskazuje kierownika urzędu stanu cywilnego. A zatem z przepisów tych wynika, iż kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zajmującym stanowisko kierownicze i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania. Zgodnie z art. 3a ust. 1 powołanej ustawy nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Szczegółowe natomiast zasady przeprowadzania naboru w trybie konkursu określone zostały w art. 3a ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy. Odnosząc się zatem do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia kierownika urzędu stanu cywilnego, Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt l PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska (funkcji) i nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy powstałym na podstawie powołania. Przepis art. 6 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru pracy na stanowisku kierownika, czy zastępcy kierownika USC. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia decyzyjne z szeroko rozumianego prawa rodzinnego. Ten charakter pracy wymaga niezależności w podejmowaniu czynności i zagwarantowania stabilizacji zatrudnienia. Takiego warunku nie spełnia zatrudnienie na podstawie powołania. Skoro kierownik USC i zastępca USC nie są zatrudniani na podstawie powołania, to niewątpliwie należy wskazać, że kierownik lub zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest zatrudniany na podstawie umowy o pracę (art. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych) lub jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy na podstawie mianowania (art. 2 pkt 3 tej ustawy). Sama zaś uchwała rady gminy o jego powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrz lub prezydenta) do zawarcia z powołanym na stanowisko kierownika Urzędu Stanu Cywilnego kandydatem umowy o pracę lub sporządzenia aktu mianowania. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 31 sierpnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 514/07 (niepublikowany), który to pogląd Sąd w tym składzie w pełni podziela. W związku z tym, że kierownik urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lub mianowania, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Oznacza to, że musi go poprzedzać konkurs organizowany według procedury przewidzianej w art. 3a. Dotyczy to zarówno osób przyjmowanych z zewnątrz, jak i pracowników zatrudnionych wcześniej w urzędach gmin (wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1445/07 niepublikowany) W niniejszej sprawie powołanie na stanowisko Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślić należy, iż uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 tej ustawy, przewidującego, iż nabór na "stanowiska urzędnicze" jest otwarty i konkurencyjny. Badając zatem zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, która podjęta została z pominięciem art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. A.D.