III SA/Łd 316/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Miejski Policji w Ł. decyzją Nr [...]r., wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jedn. Dz.U. Nr 7 z 2002 r., poz. 58 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 5, § 6 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), cofnął z dniem [...] r. W.W. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Organ administracji I instancji uzasadniając orzeczenie wyjaśnił, iż policjant na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby jak i w miejscowości pobliskiej. W dniu 12 marca 2009 roku, po uprzednim wszczęciu przez organ postępowania administracyjnego, złożył kserokopię umowy darowizny z dnia [...]. Na mocy tego dokumentu małżonka policjanta uzyskała samodzielny lokal mieszkalny nr [...]położony w Ł. przy ulicy [...]. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego równoważnik przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: domu jednorodzinnego, domu mieszkalno – pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. Strona nie spełnia od dnia [...] r. przesłanek do pobierania równoważnika, gdyż prawo do tego świadczenia wyklucza fakt posiadania przez żonę policjanta lokalu mieszkalnego. W. W. odwołał się od decyzji organu I instancji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., podnosząc nieuwzględnienie norm zaludnienia przysługujących policjantowi na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Powierzchnia lokalu otrzymanego przez jego żonę wynosi 16,954 m. kw. i jest to powierzchnia przechodniego pokoju, z którego prowadzą wejścia do przedpokoju i kuchni. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem norma mieszkalna na osobę wynosi od 7 do 10 m. kw., czyli w niniejszym przypadku od 17 do 20 m. kw. Charakter przechodni pokoju powoduje znaczne zmniejszenie faktycznej powierzchni mieszkalnej ( konieczność zapewnienia komunikacji w lokalu uniemożliwia wykorzystanie znacznej powierzchni mieszkalnej). W myśl punktu 2 art. 95 ustawy o Policji kwestia posiadania przez policjanta i członków jego rodziny mieszkania , uzależniona jest od powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu. Strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1392/05, zgodnie z którym policjantowi posiadającemu lokal mieszkalny o mniejszej niż przysługująca na podstawie rozporządzenia powierzchni, można przyznać równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powołał się na przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji przyznający policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 89 ustawy do członków rodziny, uwzględnianych przy przydziale lokalu zalicza się małżonka. Ponadto, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny. Szczegółowe zasady, dotyczące uprawnienia do tego świadczenia określone zostały w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 5 a contrario powołanego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny wskazani w art. 89 ustawy o Policji ( w tym małżonek), w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiadają dom jednorodzinny, dom mieszkalno – pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będące przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, wymienionych w art. 89 ustawy. Na dzień określony w decyzji organu I instancji stronie nie służyło prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że małżonka policjanta była i jest nadal właścicielką lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, ze funkcjonariuszowi służy prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, pod warunkiem, że służy mu prawo do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi jeżeli on sam lub jego małżonek posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom rodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy. Tym bardziej zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy stronie nie służy prawo do równoważnika pieniężnego. Zajmowany przez skarżącego i jego małżonkę lokal spełnia wymogi co do służącej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Stosownie bowiem do § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz.U. Nr 105, poz. 664 z późn. zm.) norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi 7–10 metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej ( powierzchni pokoi w lokalach mieszkalnych). Uwzględniając członków rodziny policjanta wskazanych w art. 89 ustawy o policji ( małżonka), stwierdzić należy, że stronie przysługują 2 normy zaludnienia – 14 do 20 m. kw. Powierzchnia pokoi w posiadanym przez żonę skarżącego lokalu wynosi natomiast 16 m. kw. ( wg oświadczenia policjanta zawartego w odwołaniu - 16,954 m. kw., natomiast wg " przydziału lokalu mieszkalnego" z 1 grudnia 1969 r. - 16,99 m. kw.). Natomiast bez znaczenia jest fakt przechodniego charakteru pokoju znajdującego się w lokalu. W. W. zaskarżył decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu administracji I instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie zgadza się z oceną organu, że charakter przedmiotowego pokoju nie ma znaczenia dla użytkownika. Dodatkowe wejście z pokoju do kuchni uniemożliwia zagospodarowanie części powierzchni mieszkalnej. Stwierdził ponadto, że rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. nie reguluje kwestii rozbieżności w przysługującej normie. Brak jest przepisu określającego jakimi kryteriami kierować się przy określaniu normy, to jest czy cytowane w art. 95 ustawy o policji " co najmniej", to 14 czy 20 m. kw. Na podstawie powołanych przepisów podejmując decyzję można przyjąć granicę niekorzystną dla skarżącego i tak zrobił organ wydając decyzję, ale także korzystną czyli 20 m. kw. Organ dowolnie interpretuje przepis, przyjmując dolną lub górną granicę normy zaludnienia określoną w rozporządzeniu. Dodatkowo w zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzenia jakimi kryteriami kierowano się przy określaniu normy niekorzystnej dla strony. Można tylko domniemywać, że w rozporządzeniu MSWiA określając normy zaludnienia kierowano się zróżnicowaniem lokali mieszkalnych. W takim przypadku przechodni charakter pokoju i związane z tym utrudnienia mają istotne znaczenie. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że zgodnie z § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m. kw. powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Oznacza to, że sam prawodawca przyjął, iż zarówno w przypadku posiadania 7 m. kw., jak również 10 m. kw. na osobę lokal spełni przysługujące policjantowi normy. Zarzut dowolnej interpretacji przepisów przez organy administracji jest nieuzasadniony. Organy nie przyjęły " normy niekorzystnej dla policjanta", a jedynie normę wynikającą wprost z przepisu. Przechodni charakter pokoju nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Wejście z pokoju do kuchni z punktu widzenia budowlanego czy użytkowego nie wyłącza tej części pokoju z powierzchni mieszkalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie sądu organy administracji publicznej rozpoznając niniejszą sprawę nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) – dalej zwanej ustawą - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego ( art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( art. 92 ust. 1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( art. 94 ust. 1). Powyższe wskazuje, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza policji może nastąpić dwojako. Przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą. Przy czym uprawnienie to winno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, a dopiero gdy przydziału tego nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada przysługuje pomoc finansowa ( podobnie uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.04. 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08, publ. LEX 364569). Podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe twierdzenie jest uzasadnione tym, że prawo do równoważnika pieniężnego o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Inaczej mówiąc funkcjonariuszowi policji nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkaniowego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, z uwagi na występowanie którejś z przesłanek określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o policji ( v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.10.2006 r., sygn. akt I OSK 1320/05 publ. LEX 281349). Przepis art. 92 ust. 1 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast stosownie do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby on sam lub członkowie jego rodziny, których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m kw. powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m. kw., 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, 6) tymczasowej kwatery. Żona skarżącego w dniu [...] r. stała się właścicielką lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną własność, o powierzchni mieszkalnej wynoszącej ponad 16 metrów kwadratowych. Skarżącemu od tego dnia, jak trafnie przyjęły organy administracji obu instancji, nie przysługiwało uprawnienie do otrzymywania równoważnika za brak lokalu. Skarżący zamieszkuje w przedmiotowym lokalu z jednym członkiem rodziny ( żoną), wobec czego na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów ( Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884) przysługują mu dwie normy zaludnienia – 14 do 20 m. kw. Przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji dotyczące mieszkań funkcjonariuszy, a także przepis § 3 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. określający wielkość normy zaludnienia, nie mają charakteru uznaniowego. Nie przyznają one organom administracji uprawnienia do podjęcia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu w przypadku posiadania przez policjanta lub jego małżonka lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej powierzchni wyliczonej w oparciu o przepisy § 2 i § 3 tego rozporządzenia, to jest wynoszącej co najmniej 7 metrów kwadratowych na jednego członka rodziny. Powołane przepisy oraz inne akty prawne, dotyczące uprawnień policjantów, nie przewidują możliwości zwiększenia norm powierzchni mieszkalnej w zależności od układu architektonicznego lub funkcjonalności lokalu. Przyjęta przez organy obu instancji norma zaludnienia nie jest "normą niekorzystną", lecz wyraźnie określoną rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydanym na podstawie delegacji ustawowej ( art. 97 ust. 1 ustawy o Policji). Przekroczenie tej normy pozbawia funkcjonariusza uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. T.P.